II SA/Wr 379/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi P.P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia zapisu "dr" na działce oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287/, po rozpatrzeniu zażalenia P.P. na postanowienie Starosty G. z dnia [...]r., Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia zapisu "dr" na działce o numerze ewidencyjnym 114/4 położonej w obrębie G.-P., gmina J., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. utrzymał w mocy w/w postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 3 marca 2011 r. P.P. zwrócił się do Starosty G. "o wprowadzenie oznaczenia działki gruntu 114/4 w obrębie G.-P. poprzez przywrócenie zapisu "dr" w ewidencji gruntów i budynków" prowadzonej przez Starostę G.. Postanowieniem z dnia 24 marca 2011 r. nr [...], Starosta G. odmówił P.P. wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Na powyższe postanowienie P.P. wniósł zażalenie zarzucając: - powoływanie się na nieistniejącą podstawę prawną rozpatrzenia wniosku (art. 61a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), - naruszenie przepisów "prawa materialnego" art. 28 kpa, - naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, - nieustosunkowanie się do wniosku strony. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości oraz ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując zażalenie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, stwierdził, że słusznie zauważył skarżący w zażaleniu, iż Starosta G. w swoim rozstrzygnięciu powołał się na przepis, który w dacie wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia jeszcze nie obowiązywał. Omawiany przepis (art. 61 a § 1 k.p.a.) został wprowadzony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18) zmieniającą Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 11 kwietnia 2011 r. W konsekwencji, w dacie rozpatrywania sprawy przez organ II instancji wskazany przepis jest już elementem obowiązującego systemu prawnego. Uchylenie zatem postanowienia Starosty G. w oparciu o okoliczność powołania nieobowiązującego wcześniej przepisu mogłoby mieć zdaniem tegoż organu jedynie ten skutek, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji w nowo wydanym postanowieniu miałby już pełne prawo powołać się na art. 61 a § 1 k.p.a., z uwagi na fakt, iż w dacie wydania nowego postanowienia (po 11 kwietnia 2011 r.) przepis ten byłby już przepisem obowiązującym. W związku z powyższym i dodatkowo w ocenie organu odwoławczego ze względu na bezzasadność pozostałych zarzutów podniesionych w zażaleniu (przedstawionych w dalszej części niniejszego postanowienia) organ utrzymał w mocy postanowienie wydane przez organ I instancji. WINGiK podkreślił, że sprawy z zakresu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków w szczególności regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454).Z przywołanego powyżej rozporządzenia, zgodnie z zapisem § 46 pkt 1, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z § 10 rozporządzenia wynika, że ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości. W przypadku braku danych o właścicielach, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Zgodnie z § 11 ust. 1 w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także: 1) dane dotyczące: a) użytkowników wieczystych gruntów, b) jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, c) państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, d) organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, e) użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, 2) dane dotyczące osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W świetle przytoczonych regulacji P.P., nie jest zdaniem organu żadnym z podmiotów, którym przepisy rozporządzenia dają prawo do wnoszenia o aktualizację danych zawartych w ewidencji. Przepis § 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z kolei stanowi, iż aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Dodatkowo § 47 ust. 2 w/w rozporządzenia określa, że w celu zapewnienia wewnętrznej spójności operatu ewidencyjnego jednocześnie dokonuje się aktualizacji rzeczowych praw związanych, a w szczególności: 1) prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności wzniesionych na tym gruncie budynków, 2) własności lokalu oraz udziału we współwłasności gruntu, 3) własności lokalu oraz udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu, 4) własności lokalu oraz udziału we współwłasności budynku. Odpowiadając na zarzut naruszenia § 47 rozporządzenia organ zauważył, że z akt sprawy nie wynika, by staroście zostały przekazane jakiekolwiek dokumenty, które mogłyby stanowić podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego, w szczególności przywrócenia oznaczenia "dr", o co ubiega się skarżący. W związku z tym organ stwierdził, iż przepis § 47 ust. 3 rozporządzenia nie znajduje zastosowania w omawianej sprawie. Stanowi on, że w przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. Niezależnie od powyższego, również w ocenie organu odwoławczego zarzut naruszenia art. 28 kpa należy uznać za bezzasadny. Zapisy tego artykułu stanowią że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ podkreślił, że nie legitymując się żadnym prawem do przedmiotowej działki, P.P. nie może wykazać interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, który nie upoważnia do występowania z żądaniem wprowadzenia zmiany wpisu związanego z oznaczeniem użytku gruntowego na działce nr 114/4. Z akt sprawy wynika natomiast, że z wnioskiem o zmianę danych ewidencyjnych działki nr 114/4 może wystąpić tylko i wyłącznie Agencja Nieruchomości Rolnych jako jednostka wykonująca prawo własności w stosunku do mienia Skarbu Państwa. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że wniesione zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze na powyższe postanowienie P.P. wniósł o jego uchylenie i zasadzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązujacyn do dnia 11 kwietnia 2011r. oraz naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w piśmie z dnia 7 stycznia 2011r., [...] Starosta Powiatowy stwierdził, iż dokonane zmiany ewidencji gruntów polegające na wykreśleniu zapisu "dr" zostały wprowadzone na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie zaś załącznikiem nr 6 do zarządzenia do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 i Nr 86, poz. 958). Grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomość, nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. W związku z powyższym pismem z dnia 3 marca 2011r. skarżący zwrócił się do Geodety Powiatowego w G. przywrócenie prawidłowego oznaczenia działki gruntu nr 114/4 wskazując, że działka ta została wydzielona wyłącznie z przeznaczeniem na drogę w 1991 roku, a potwierdza to wyrys z rejestru gruntów z dnia 20.03.1991r. W dalszej części skargi, skarżący cytując pkt 7 załącznika Nr 6 w/w rozporządzenia, podkreślił, że dokonana zmiana w ewidencji gruntów i budynków polegająca na wykreśleniu zapisu "dr" budzi wątpliwości, ponieważ działka 114/4 nie stanowi gruntu stanowiącego wewnętrzna komunikację gospodarstwa rolnego, lecz drogę dojazdową do gruntów rolnych. Grunty sąsiadujące z wydzieloną drogą nie należą do jednego właściciela, nie posiadają innej rogi dojazdowej do drogi publicznej (dowód pismo starosty z dnia 25.11.2009 r. nr [...]), komunikacja odbywa się wzdłuż pasa drogowego drogi krajowej nr 3 (oznaczono nr 85 na mapie geodezyjnej z dnia 23.06.2010 r.) co powoduje, iż dokonana zmiana zapisu w ewidencji gruntów po przez wykreślenie zapisu "dr" jest nieuzasadniona i sprzeczna z przepisami rozporządzenia. Ponadto tak dokonana zmiana wymaga formy decyzji administracyjnej, której w przedmiotowej sprawie geodeta powiatowy nie wydał. Status drogi dojazdowej do gruntów rolnych potwierdziło też Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 13 kwietnia 2010 r. nr [...] w którym stwierdzono, że w przypadku sprzedaży działki gruntu 114/4 zostanie ustanowiona służebność przejazdu i przejścia przez nieruchomość do działki 114/3. Również właściciel nieruchomości Agencja Nieruchomości Rolnych potwierdził, że taka służebność musi zostać ustanowiona, ponieważ nie ma innego dojazdu do działki gruntu 114/3. Błędne określenie działki 114/4 przez Starostę Powiatowego spowodowało również błędne oznaczenie jej w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy J., w którym to działka został oznaczona symbolem MU 1-jako tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej. W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący stwierdził, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a który jest warunkiem uczestnictwa danego podmiotu w postępowaniu w charakterze strony, mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, ale również przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, wyrażony m.in. w uchwale składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., OPK 19/01 (ONSA z 2002 r., z. 2, poz. 68), że źródłem interesu prawnego, o którym mówi art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe (por. wyrok z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 378/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok z dnia 19 stycznia 1982 r., SA/Kr 517/81, publ. ONSA z 1982 r. Nr 1, poz. 11). Zgodnie zaś z art. 251 k.c. do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (por.wyrok z dnia 5 marca 2010r. sygn. akt II OSK 494/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie interes strony wynika z zapisów prawa rzeczowego ograniczonego tj. art. 145 k.c., o którym to Starosta Powiatowy posiadał wiedzę i na które się powoływał w korespondencji kierowanej do strony. Również zdaniem skarżącego, wydanym postanowieniem Starosta naruszył przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie przeprowadzając postępowania administracyjnego, tj. art. § 47 ust.1. Organ nadzoru jednak zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy w całości postanowienie organu I instancji nie uznając wniosków za zasadne. Organ nadzoru nie uwzględnił wniosku, że Starosta Powiatowy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 22 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie wzięto również pod wagę orzecznictwa do art. 28 k.p.a., a co za tym idzie prawidłowego określenia strony w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skarżący dodał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 24.11.2010r. /sygn. akt III SA/Wr 681/10/ rozpatrywał już sprawę drogi dojazdowej, "lecz ze względów formalnych wniosek oddalono". W związku z powyższym w ocenie skarżącego skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Zatem istotą niniejszej sprawy jest okoliczność, czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu zaś interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu (por.wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97LEX nr 43262). Tak więc warunkiem wszczęcia, jak i dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest stwierdzenie, iż ma on interes prawny w sprawie. Innymi słowy pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Kluczowe są zatem w sprawie przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287/ oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454 ze zm.). I tak zgodnie z art.20 ust. 2 pkt.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w ewidencji wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zamieszczony w Rozdziale 10 ustawy zawierającym przepisy przejściowe i końcowe, art. 51 stanowi nadto, że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6. poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Nośnikiem zaś informacji o gruntach, budynkach i lokalach, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Zawarty w Rozdziale 3 powołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, regulującym prowadzenie ewidencji gruntów i budynków i wymianę danych ewidencyjnych, przepis § 46 ust. 1 stanowi, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek, osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Oznacza, to że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób. Jest to regulacja zgodna z art. 20 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, która w odniesieniu do podmiotów ewidencji (a więc podmiotów, o których rejestruje się dane), ogranicza się tylko do właścicieli, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - także do informacji o osobach fizycznych i prawnych, które władają tymi gruntami państwowymi i samorządowymi. Wzajemna relacja powołanych przepisów art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy i przepisów § 46 ust 1, § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 prowadzi do wniosku, iż wskazanie kręgu podmiotów na wniosek, których możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji, zarazem wyznacza krąg podmiotów, które mogą mieć interes prawny uczestnictwa w postępowaniu ewidencyjnym. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2008r., I OSK 666/07 (Lex 505243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Okoliczność dopuszczenia przez organ administracji publicznej danej osoby do udziału w postępowaniu, czy nawet tylko doręczenia wydanej w sprawie decyzji, nie czyni jej automatycznie stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dane ewidencyjne mające charakter informacyjno - technicznymi odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp. ). Organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010r., sygn.akt I OSK 1327/08 /LEX nr 595080/, zgodnie z którym; "Legitymacja do wystąpienia z żądaniem dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków przysługuje jedynie właścicielowi względnie organom i jednostkom organizacyjnym, o których mowa w § 10 i § 11 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).". W świetle powyższego stwierdzić należy, że dla osób nie będących właścicielami lub innymi podmiotami wymienionymi w § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, inicjowanie /wszczynanie/, a tym samym uczestniczenie w postępowaniu dotyczącym zmiany danych ewidencyjnych jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, iż posiada taki interes prawny. Niesporne jest bowiem w sprawie, że właścicielem nieruchomości położonej w obrębie G.-P., gmina J., oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym 114/4 jest Skarb Państwa, gdy nadto działka ta jest w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych. Skarżący jest natomiast właścicielem nieruchomości położonej w obrębie G.-P., gmina J., oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym 114/3, nabytej aktem notarialnym z dnia 6 czerwca 1991r., sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w G. /Nr [...]/, i która to działka graniczy /sąsiaduje/ z opisaną wyżej działką 114/4. Taki stan rzeczy uzasadnia – jak trafnie przyjęły organy - istnienia po stronie skarżącego jedynie interesu faktycznego, a nie interesu prawnego z punktu widzenia przepisów procedury administracyjnej oraz ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wraz z w/w rozporządzeniem. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że źródłem interesu prawnego jest przepis prawa powszechnie obowiązującego, który kształtuje sytuację określonego podmiotu w zakresie stanu prawnego regulowanego tym przepisem. O istnieniu interesu prawnego nie decyduje jedynie wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu. Nie chodzi tu bowiem wyłącznie o interes faktyczny niepoparty żadnymi przepisami mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. Interes prawny musi być indywidualny i konkretny. Jego istotną cechą jest także realność /aktualność/. Nie może być on zatem udowadniany zamiarem i okolicznościami, które mogą dopiero wystąpić w przyszłości /zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 1038/07, publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl/. W świetle powyższego organy administracji prawidłowo ustaliły, że skarżący nie posiada legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Pozostaje jednak do rozważenia jaką formę powinno mieć rozstrzygnięcie organu w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od osoby nie mającej legitymacji do żądania prowadzenia postępowania administracyjnego. Niesporne jest w sprawie, że z dniem 11 kwietnia 2011r. nastąpiła nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2011, nr 6, poz. 18 ze zm.), w ramach której dodano w tej ustawie m.in. art. 61a w brzmieniu: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania" (§ 1); "Na postanowienie, o którym mowa w § 1 służy zażalenie" (§ 2). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy orzekał w dniu 6 maja 2011 r., a więc już pod rządami nowych przepisów. W ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działający jako organ II instancji zasadnie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, z tej to przede wszystkim przyczyny, że organ ten jako organ odwoławczy obowiązany jest orzekać w oparciu o obowiązujący /aktualny/ w chwili orzekania stan prawny i faktyczny. Podkreślić należy, że zgodnie z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość orzeczenia pierwszoinstancyjnego nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tym orzeczeniem. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania – zażalenia od decyzji – postanowienia organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie – zażalenie (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2009r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803). W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała, by postanowienie to, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów o którym stanowi art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją w myśl art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji. H.B.22.11.2011 r.