VII SA/Wa 981/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska –Śpiewak, Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. G., [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skargę oddala VII SA/Wa 981/11 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 8 listopada 2010 r. J. G., reprezentowana przez adw. J.P., wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 20.02.2002r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie [...] orzekającej nakaz rozbiórki kurnika położonego na działce [...] w miejscowości [...] oraz wydanej w tej sprawie decyzji w II instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym samym piśmie z dnia 8 listopada 2010 r. J. G. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].03.1999r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie [...] orzekającej nakaz rozbiórki obiektu budowlanego i utrzymanej w mocy przez decyzję z [...].05.1999r. Wojewódzkiego Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie [...]; W tym samym piśmie z dnia 8 listopada 2010 r. J. G. wystąpiła również o stwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji wydanych w o sprawie nakazu rozbiórki zakończonej ostateczną decyzją wydaną w dniu [...].10.2005r. w sprawie [...] przez Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wnioskodawczyni w uzasadnieniu swojego wniosku wskazała, że wszystkie postępowania, które przytoczono wyżej, jakie toczyły się względem obiektów wzniesionych na nieruchomościach należących do skarżącej i wszystkie decyzje administracyjne, dotknięte są wadą nieważności, ponieważ organ prowadził te postępowania bez udziału następców prawnych S. P., właściciela nieruchomości sąsiedniej, który zmarł 2 kwietnia 1986r.. Zdaniem wnioskodawcyzni S. P. jako sąsiad nieruchomości, co do której toczyło się postępowanie stwierdzające samowolę i nakazujące jej rozbiórkę - był niewątpliwie stroną takiego postępowania, gdyż jego interesów również w znacznym stopniu postępowanie to dotyczyło. Skoro więc właściciel nieruchomości sąsiedniej posiadał status strony i skoro w chwili wydawania zaskarżonych decyzji osoba ta nie żyła, nie miała ustalonych następców prawnych i skutkiem tego nie uczestniczyli oni w toczącym się postępowaniu i nie doręczono im żadnej decyzji merytorycznej w tych sprawach, to zdaniem wnioskodawczyni, dojść należało do wniosku, że przy wydawaniu tych decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Wnioski J. G., zawarte w piśmie z dnia 8 listopada 201 Or., zostały rozpoznane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w odrębnych postępowaniach. Pierwszy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył, jak to określiła strona, "decyzji orzekającej nakaz rozbiórki kurnika położonego na działce [...] w miejscowości [...] z dnia [...].02.2002r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie [...]oraz wydanej w tej sprawie decyzji w II instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego" Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego potraktował jako wniosek o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego z dnia [...].02.2002r., znak: [...], wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w [...] i decyzją z dnia [...].01.201lr., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego z dnia [...].02.2002r. znak: [...]wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].05.1999r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].03.1999r., znak: [...], nakazującą D. i B. G. rozbiórkę obiektu budowlanego kurnika, będącego w budowie, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] (przy granicy z działką nr [...]). Decyzja [...] WINB z dnia [...].05.1999r., znak: [...], została zaskarżona przez D. i B. G. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w [...], który wyrokiem z dnia 25.01.2001 r., sygn. akt: II SA/Po 1082/99, oddalił skargę. W związku z niewykonaniem przez zobowiązanego nałożonego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przystąpił do jego wyegzekwowania i dnia [...].02.2002r. wystawił tytuł wykonawczy z klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej (znak: [...]). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że pismem z dnia 14.12.2010r., J. G. reprezentowana przez adw. J. P. potwierdziła, że wniosek z dnia 8 listopada 201 Or. w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy również " tytułu egzekucyjnego - nakazu rozbiórki kurnika posadowionego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] (gmina [...]) (...) wydartego w dniu [...].02.2002r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie [...]" W tej sytuacji Główny inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie wskazując, że tytuł wykonawczy nie może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest bowiem decyzją administracyjną (art 104 Kpa.) ani postanowieniem, na które służy zażalenie (art. 123 w związku z art. 126 Kpa.), ani też postanowieniem, o którym mowa w art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Jest to dokument urzędowy nieposiadający charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. J. G. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wywołanej wnioskiem z dnia 8 listopada 201 Or. podnosząc, że w sytuacji, jeśli zdaniem organu administracji zajęcie się sprawą zgodnie z literalnym brzmieniem wniosku samej strony nie jest z przyczyn proceduralnych możliwe, winno się z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą podstawy do tego, by rozpoznać sprawę pod innym kątem. Zdaniem strony,która powołała się na zasady K.p.a., organ administracji stwierdzając formalną niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności winien z urzędu zbadać, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności samych decyzji, jakie były powodem wystawienia tego tytułu wykonawczego. Skarżąca więc zmodyfikowała swój wniosek i we wniosku o ponowne roztarzenie wniosła o stwierdzenie decyzji z dnia [...].03.1999r. wydanej w I instancji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie [...]nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego oraz utrzymującą ją w mocy decyzję organu II instancji, wydaną przez Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...].05.1999r. w sprawie [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2011r. znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organ ponownie wskazał, że tytuł wykonawczy nie może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest bowiem decyzją administracyjną (art. 104 Kpa.) ani postanowieniem, na które służy zażalenie (art. 123 w związku z art. 126 Kpa.), ani też postanowieniem, o którym mowa w art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Jest dokument urzędowy nieposiadający charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Podniósł również, że decyzja będąca postawą prawną przedmiotowego tytułu wykonawczego (decyzja PINB w [...] z dnia [...].03.1999r.) jak również decyzja utrzymująca ją w mocy (decyzja [...] WINB z dnia [...].05.1999r.) zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, należy stwierdzić, że ww. decyzje organów nadzoru budowlanego były już badane pod kątem zgodności z prawem. Bowiem Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu wyrokiem z dnia 25.01.2001r., sygn. akt: II SA/Po 1082/99 oddalił skargę D. i B. G. na decyzję [...] WINB z dnia [...].05.1999r., znak: [...]. Należy zauważyć, że jeśli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zatem po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Odnosząc się do pozostałych argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść decyzji oraz że zostaną one rozpatrzone przez organ odrębnym rozstrzygnięciem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art.156 § 1pkt.2k K.p.a. i art.157 § 3 K.p.a. w wyniku ich nie zastosowania w sprawie pomimo, że wskazywane przez skarżącą (jak się wyraziła) podstawy wznowienia, jakimi jest rażące naruszenie prawa poprzez brak udziału w postępowaniu strony postępowania, która zmarła, a której następcy prawni nie uczestniczyli w toczącym się postępowaniu - stanowią okoliczność, która winna zostać rozpatrzona pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, a wyżej wymienione przepisy stanowić winny podstawy prawne podejmowanej w tym przedmiocie decyzji (pozytywnej lub negatywnej); Zarzuciła naruszenie art.156 § 1 pkt.2 K.p.a. w wyniku błędnego przyjęcia, iż brak jest w sprawie takiej formy działania administracyjnego, do której odnosiłaby się instytucja stwierdzenia nieważności, podczas gdy w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca żąda stwierdzenia wydanych w dwóch instancjach decyzji administracyjnych nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego, a nie tytułu egzekucyjnego. Strona podniosła również naruszenie art. 156 § 1pkt 2 K.p.a. w wyniku przyjęcia błędnego poglądu przez organ, iż rozpatrzenie sprawy przez Sądy administracyjne powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej staje się niemożliwe, co błędnie wywiedziono z zasady, iż wyrok Sądu administracyjnego wiąże strony postępowania, sądy, i inne organy władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnynni (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej, uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego skoro pismem z dnia 14.12.2010r., J. G. reprezentowana przez adw. J. P. potwierdziła, że wniosek z dnia 8 listopada 201 Or. w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy również " tytułu egzekucyjnego - nakazu rozbiórki kurnika posadowionego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] (gmina [...]) (...) wydanego w dniu [...].02.2002r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie [...]" W tym kontekście zauważyć należy, że w przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony, wynikające z niego żądanie, wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ nie może zatem działać z urzędu. Z chwilą otrzymania wniosku dla organu administracji powstają określone obowiązki w tym, m.in. obowiązek zbadania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie (art. 28 k.p.a.), dokładnego ustalenia treści żądania strony i zbadania swojej właściwości Rozpoznając sprawę z wniosku skarżącej, organ nie mógł wyjść poza granice żądania, mógł i powinien jedynie poprosić stonę na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. o sprecyzowanie żądania Skoro więc strona reprezentowana przez adwokata podtrzymuje żądanie stwierdzenia nieważności tytułu egzekucyjnego to organowi nie pozostaje nic innego jak rozpoznanie tego wniosku. Z wniosku tego uzupełnionego pismem z dnia 14,12.2010r., wyraźnie wynika, że J. G. reprezentowana przez adw. J. P. żąda stwierdzenia nieważności tytułu egzekucyjnego wydanego w dniu [...].02.2002r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie [...]. Gdy jednak postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z negatywnych przesłanej może być okoliczność, iż istota żądania stwierdzenia nieważności faktycznie nie odnosi się do decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną bez względu na to, czy wydana była w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym (wznowieniowym, nieważnościowym lub pozostałych przewidzianych ustawą trybach), lecz np. rozstrzygnięcia innego organu - sądu powszechnego lub akt nie mający znamion decyzji lub postanowienia. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie wskazując, że tytuł wykonawczy nie może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest bowiem decyzją administracyjną (art. 104 Kpa.) ani postanowieniem, na które służy zażalenie (art. 123 w związku z art. 126 Kpa.), ani też postanowieniem, o którym mowa w art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Jest to dokument urzędowy nieposiadający charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Konsekwencją przyjęcia, że akt ten nie nosi znamion decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami k.p.a., jest niemożność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Słusznie zatem organy administracji publicznej odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wskazanego aktu. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sadowoadministracyjnym. Zgodnie z tym stanowiskiem organ administracyjny wydaje decyzję o odmowie ( por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007r. I OSK 1725/06 LEX nr 417745, wyrok NSA z dnia 13 marca 2008r. I OSK 449/07 LEX nr 505393, wyrok WSA w Gdańsku z 27.01.2011r. III SA/Gd 587/10 LEX nr 836744,) Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skargi Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie obowiązkiem organu było rozpoznanie jednego z żądań strony zawartych we wniosku z dnia 8 listopada 201 Or. Uszło uwadze skarżącego, że decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Akt ten - wbrew stanowisku skarżącego zawartym we wniosku o stwierdzenie nieważności - nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, nie orzeka o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnie oznaczonej strony postępowania administracyjnego. Fakt ten skarżący uświadomił sobie na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy modyfikując swoje żądanie, lecz nie na tyle, by organ ponownie rozpatrując sprawę mógł dość do przekonania że jego pierwsza decyzja była wadliwa a wręcz przeciwnie utwierdziło to organ o zasadnej odmowie wszczęcia postępowania. To że strona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zawarła kolejne żądanie o stwierdzenie nieważności decyzji decyzji . Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia ..05.1999r. znak: . oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].03.1999r. znak [...] - w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego wywołało kolejną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...]o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie strony zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 24 atycznia 2011r. Nie znajdując w tych warunkach podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja niezgodna jest z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.