IV SA/Gl 420/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie radnych – wygaśnięcia mandatu uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchwałą z dnia [...] r., nr [...] Rada Miejska w Z. działając na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja Wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i art. 24 b ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdziła wygaśnięcie z dniem [...]r. mandatu radnej A. N. wybranej do Rady Miejskiej w Z. w okręgu wyborczym nr [...], w związku z niezłożeniem w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy wniosku o którym mowa w art. 24 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc prośby o udzielenie urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu. W uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił, że A. N. została wybrana do Rady Miejskiej w Z. w wyborach do rad gmin które miały miejsce w dniu [...]r. W dacie wyboru zatrudniona była w Urzędzie Miejskim w Z. na stanowisku Zastępcy Prezydenta Miasta. Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej o zbiorczych wynikach wyborów do rad na obszarze kraju przeprowadzonych w dniu [...]r. ogłoszone zostało w dniu [...] r. i opublikowane w Dzienniku Ustaw nr 222 poz. 1454 z dnia 25 listopada 2010 r. Tym samym termin do złożenia wniosku o urlop bezpłatny upływał w dniu [...] r. Organ ustalił natomiast, iż dopiero w dniu [...]r. nowo wybranemu Prezydentowi Miasta wręczono dwa dokumenty: jeden zawierający prośbę A. N. o udzielenie urlopu bezpłatnego kierowany do Prezydenta Miasta i opatrzony przez zainteresowaną datą [...]r. oraz kolejne zawierające zgodę byłego Prezydenta Miasta – M. M. na udzielenie Radnej urlopu bezpłatnego od dnia [...]r. Organ administracji zaznaczył, że wniosek A. N. o udzielenie urlopu bezpłatnego nie zawierał daty wpływu, czy innego urzędowego poświadczenia jego wniesienia, nie został ponadto odnotowany w ewidencjach poczty przychodzącej do Urzędu Miasta. Nie można zatem potwierdzić, że pismo to wpłynęło w terminie o którym mowa w art. 24 b ustawy o samorządzie gminnym. Z oświadczenia Sekretarz Miasta wynika natomiast, że otrzymała te dokumenty dopiero w dniu [...]r., od M. M. i w tym też dniu zostały one przekazane urzędującemu Prezydentowi Miasta. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ uznał, że doszło do wygaśnięcia mandatu radnej dlatego należało podjąć omawianą uchwałę. Uchwała ta – jak wynika z daty uwidocznionej na prezentacje [...] Urzędu Wojewódzkiego - wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] r. Zawiadomieniem z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...] powołując się na art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poinformował Radę Miejską w Z. o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej uchwały jako niezgodnej z art. 24 b ust. 1 i 5 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., nr 176, poz. 1190). Następnie w dniu [...]r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej A. N., jako niezgodnej z art. 24 b ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że A. N. pełniła funkcję Zastępcy Prezydenta Miasta Z. w kadencji [...]. Wobec wyboru jej na radnego Rady Miejskiej w Z. w [...]r. przepis art. 24 b ust. 1 i 5 ustawy miał w sprawie zastosowanie. Organ nadzoru podał, iż Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej o zbiorczych wynikach wyborów opublikowano w Dzienniku Ustaw nr 222, poz. 1454 z dnia 25 listopada 2010 r., zatem termin do złożenia wniosku o urlop bezpłatny upływał w dniu [...]r. Organ nadzoru ustalił w oparciu o: - kopię wniosku A. N. z dnia [...]r. o udzielenie urlopu bezpłatnego; - pismo z dnia [...]r. M. M. ówczesnego Prezydenta Miasta Z. oraz jego oświadczenie z dnia [...]r. o terminie złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego, iż A. N. wystąpiła w dniu [...] r. z wnioskiem o udzielenie jej urlopu bezpłatnego na czas sprawowania mandatu oraz przez okres 3 miesięcy po jego wygaśnięciu. Wojewoda uznał, że wniosek ten został skierowany bezpośrednio do przełożonego radnej, ówczesnego Prezydenta Miasta Z., a więc osoby właściwej do udzielenia takiego urlopu. Prezydent natomiast pismem z dnia [...]r. udzielił A. N. urlopu bezpłatnego o który wnioskowała. W ocenie organu nadzoru w sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, że decyzja o udzieleniu urlopu zapadła przed upływem ustawowego terminu na złożenie takiego wniosku. Wojewoda mając na uwadze powyższe ustalenia uznał, że nie było podstaw do kwestionowania prawdziwości oświadczeń złożonych przez funkcjonariuszy publicznych, a to: A. N. oraz M.M., stwierdzających złożenie omawianego wniosku w terminie dlatego Rada Miejska nie miała podstaw do podejmowania uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej A. N. Organ zaznaczył, że nie posiada instrumentów do weryfikacji oświadczeń składanych przez funkcjonariuszy publicznych dlatego uznał, iż zawierają one prawdę. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina Z. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania oraz zaznaczono, iż przedmiotem kontroli organu nadzoru jest legalność aktu podjętego przez organy gminy. Granice tej kontroli zostały natomiast określone w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Dla stwierdzenia nieważności uchwały wymagana jest jej sprzeczność z prawem. W niniejszej natomiast sprawie organ nadzoru wskazał jedynie, że dla oceny zaistniałego stanu fatycznego mają zastosowanie przepisy w oparciu o które Rada podjęła uchwałę nie wskazał natomiast naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie tejże uchwały z obrotu prawnego. Organ nadzoru dokonał w istocie odmiennych ustaleń faktycznych i na tej i tylko tej podstawie wydał skarżone rozstrzygnięcie. Gmina wskazała ponadto, że podejmując uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu A. N. dysponował dowodami, które jednoznacznie wskazywały, że wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego nie został złożony w terminie. Brak jest bowiem potwierdzeń wpływu wniosku, zapisów w ewidencji ksiąg kancelaryjnych i systemów ewidencyjnych. Wniosek ten ujawniono dopiero w dniu [...]r., kiedy została przybita na nim prezentata Urzędu. Skarżąca zaznaczyła, iż dokonanie merytorycznej oceny sprawy w toku postępowania nadzorczego stanowi naruszenie zasady samodzielności gminy. Ocena taka jest jedynie uprawniona wówczas, gdy uchwała zostanie zaskarżona w trybie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie natomiast w postępowaniu nadzorczym, w którym organ nadzoru zobowiązany jest zbadać legalność podjętej uchwały i ewentualnie stwierdzić jej sprzeczność z prawem, nie natomiast błąd w ustaleniach faktycznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał w całości swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniósł ponadto, iż organ nadzoru uprawniony jest do badania podstawy prawnej jak i faktycznej kontrolowanego aktu. W niniejszej natomiast sprawie ustawa uzależnia możliwość podjęcia uchwały od zaistnienia określonych przesłanek fatycznych, a organ nadzoru dokonał takich ustaleń, na podstawie których brak było podstaw do podejmowania omawianej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd ocenia te akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru wówczas, gdy uwzględnia on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 P.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznego badania sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Chodzi więc o istotne naruszenia prawa aby móc zastosować ten radykalny środek nadzoru. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w związku z niezłożeniem w wymaganym terminie przez radnego wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., nr 176, poz. 1190) oraz art. 24 b ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm). W tym miejscu jedynie nadmienić należy, że uchwała zawiera błędną podstawę prawną, ale zważywszy na treść jej uzasadnienia wydaje się oczywistym, iż błąd ten stanowi w istocie oczywistą omyłkę pisarską. Jak bowiem wynika z przywołanej podstawy wygaśnięcie mandatu radnego następuje na skutek zrzeczenia się mandatu. Taka okoliczność nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie więc prawidłowo winno zostać oznaczone, że uchwałę podjęto na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a. Zgodnie ze wskazanym przepisem wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W myśl natomiast ust. 2 cytowanego przepisu wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W niniejszej sprawie Rada Gminy stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej z uwagi na ustalenie, że nie uczyniła ona zadość wymogowi złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego na czas sprawowania mandatu w ustawowym terminie, a więc obowiązkowi określonemu w art. 24 b ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do jego postanowień osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba ta obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt, iż do A. N. zastosowanie miał wyżej powołany przepis bowiem pozostawała ona zatrudniona w Urzędzie Gminy jako Zastępca Prezydenta Miasta. Bezspornie ustalono również, że wyniki wyborów samorządowych zostały ogłoszone przez właściwy organ wyborczy w dniu [...] r. i opublikowano w dniu 25 listopada 2010 r. w Dzienniku Ustaw nr 222, poz. 1454. Od tego dnia należało więc liczyć wskazany wyżej siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego, aby nie doszło do wygaśnięcia mandatu. Przedmiotem sporu są natomiast inne okoliczności faktyczne, od zaistnienia których uzależniona jest ocena prawidłowości oraz zgodności z prawem podjętej uchwały. W tym miejscu godzi się podnieść, że Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, iż organ nadzoru nie ma możliwości dokonania oceny stanu fatycznego ustalonego w kontrolowanym akcie. W ocenie Sądu w sytuacji, w której norma prawa materialnego uzależnia podjęcie uchwały o określonej treści od konkretnych okoliczności stanu faktycznego, koniecznym staje się dokonanie kontroli prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ. Jednakże kontrola ta nie może okazać się zupełnie dowolna. Wojewoda wydając rozstrzygnięcie nadzorcze winien przedstawić wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego podjęcia. Winien więc wykazać w sposób nie budzący wątpliwości sprzeczność postanowień badanego aktu z prawem oraz wyjaśnić, które z przepisów w jego ocenie zostały naruszone. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu, jak już wyżej zaznaczono, jest legalność skarżonego aktu nadzoru, a to oznacza, że konieczne jest zbadanie, czy akt ten może pozostać w obrocie prawnym mając na uwadze jego treść, w tym argumentację zawartą w uzasadnieniu. Zawarcie więc w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest bez wątpienia obowiązkiem organu nadzoru, który wynika z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dokonanie właściwych ustaleń faktycznych, opartych na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy i właściwie przedstawionych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przesądza w zasadzie o możliwości merytorycznej kontroli tego aktu przez sąd. Motywy podjętego rozstrzygnięcia winny przekonywać o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie postanowień kwestionowanej uchwały i nie mogą być przedmiotem domysłów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05). W niniejszej sprawie organ nadzoru oparł swoje rozstrzygnięcie nadzorcze w zasadzie na jednym dokumencie, mianowicie oświadczeniu byłego Prezydenta Miasta stwierdzającym, iż A. N. złożyła wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego w przepisanym terminie. Organ nie wyjaśnił w sposób niebudzacy wątpliwości spornych okoliczności odnoszących się do daty złożenia przez Radną wniosku o urlop bezpłatny. Jedynie ogólnikowe wskazanie, że brak było podstaw do kwestionowania prawdziwości oświadczeń złożonych przez funkcjonariuszy publicznych w ocenie Sądu nie jest wystarczające. Tym bardziej, iż oświadczenie M. M. złożone zostało przez niego w okresie, w którym nie był już Prezydentem Miasta. Wojewoda dokonując zupełnie odmiennych ustaleń faktycznych od przyjętych w kontrolowanej w ramach postępowania nadzorczego uchwale, winien wskazać jakie były przesłanki uznania braku wiarygodności dowodów zgromadzonych przez Radę i powołanych w uzasadnieniu uchwały. Organ nadzoru nie odniósł się w zasadzie do tych okoliczności, nie wskazał dlaczego nie ustalono braku jakiejkolwiek adnotacji urzędowej o wpływie wniosku A.N. do Urzędu oraz daty przedłożenia go urzędującemu wówczas Prezydentowi Miasta. Organ nie "zbadał" również, czy w dokumentacji pracowniczej zainteresowanej nie został w jakikolwiek sposób odnotowany tenże wniosek, a przynajmniej dokonywanie takich ustaleń nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Innymi słowy organ nadzoru przedstawił istniejący wg. niego stan faktyczny, nie wskazując przy tym konkretnych zarzutów co do odmiennie opisanego stanu faktycznego ustalonego przez radę. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z regulacją art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ma więc możliwość skorzystania ze środków dowodowych w postaci zeznań świadków, czy określonych dokumentów. Organ nadzoru obowiązany jest ustalić stan fatyczny zgodnie z rzeczywistością w myśl obowiązującej z postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. W tym celu, jak wyżej wskazano, obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a stanowisko swoje winien uzasadnić w sposób zgodny z prawem (art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Ponadto zgodnie z art. 11 k.p.a. Wojewoda obowiązany jest wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, przy czy winien również zapewnić stronom postępowania czynny udział w każdym stadium tego postępowania (art. 10 k.p.a.). Stosując się więc do wyżej wskazanych wymogów organ nadzoru przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego powinien być dopuścić do udziału w postępowaniu organ samorządu terytorialnego i zapewnić mu swobodę wypowiedzi. Z akt sprawy natomiast wynika, iż uchwała Rady Miejskiej w Z. została doręczona organowi nadzoru w dniu [...]r., postępowanie natomiast w sprawie stwierdzenia nieważności tejże uchwały wszczęte zostało dopiero w dniu [...]r., a następie w dniu [...]r. wydane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaznaczyć przy tym należy, iż zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, jak i samo rozstrzygnięcie zostało doręczone Gminie równocześnie, a to w dniu [...] r., co wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Przyjdzie zatem stwierdzić, iż udział organu gminy w postępowaniu nadzorczym był zupełnie iluzoryczny i bez wątpienia takie postępowanie Wojewody uniemożliwiło podjęcie jakiejkolwiek czynności mającej na celu przedstawienie stanowiska Rady w niniejszej sprawie oraz ewentualne zapoznanie się i odniesienie się organu nadzoru do jej argumentacji. Organ samorządu został w istocie pozbawiony uprawnień strony i możliwości działania w postępowaniu nadzorczym. Zatem w toku postępowania nadzorczego doszło do naruszenia przepisów postępowania, a ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść wydanego aktu nadzoru. Na koniec warto zaznaczyć, iż uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie przesądza o prawidłowości kontrolowanej w ramach postępowania nadzorczego Wojewody uchwały. Granice sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczane między innymi przez prawną formę działania organów administracji stanowiącą przedmiot zaskarżenia. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli było wyłącznie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], nie natomiast uchwała Rady Miejskiej stwierdzająca wygaśnięcie mandatu Radnej. Konkludując w ocenie Sądu w sprawie naruszono przepisy postępowania oraz niewyjaśniono okoliczności od zaistnienia których uzależniona jest legalność skarżonego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Zatem brak było podstaw wskazanych w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały, bądź stwierdzenie nieważności należało ocenić jako przedwczesne i nienależycie uzasadnione dlatego po myśli art. 148 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.