VI SA/Wa 1354/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę W. C., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], ul. B. [...] lok. [...], [...] W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.920,40 złotych za zajęcie pasa drogowego - drogi powiatowej ul. S. w rejonie ul. M. w dniach od [...] grudnia 2009 r. do [...] marca 2010 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni 1, 20 m². Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym; W dniu [...] grudnia 2009 r. podczas patrolowania terenu ul. S. przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich, stwierdzono, że skarżący bez zezwolenia zarządcy drogi zajął pas drogowy reklamą umieszczoną na konstrukcji stalowej wkopanej w ziemię. Podczas kontroli dokonano obmiaru powierzchni reklamowej oraz wykonano dokumentację fotograficzną, na potwierdzenie powyższego faktu. Pierwsza decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2010 r. nakładająca karę pieniężną na skarżącego została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W decyzji wskazano, że jako uzupełnienie akt administracyjnych należy dołączyć mapy z oznaczeniem granic działek ewidencyjnych, linii rozgraniczających pasa drogowego, lokalizacji obiektu oraz wypis z ewidencji gruntów, w szczególności tej działki ewidencyjnej, na której usytuowany jest obiekt. W toku ponownego rozpoznania organ I instancji, uzupełnił dokumenty wskazane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem z dnia [...] września 2010 r. organ, powiadomił W. C. o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej), jak również o możliwości zapoznania się z dokumentacją i wypowiedzenia się co do niej, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. W. C. skorzystał z przysługującego mu prawa, jednocześnie wnosząc o "sporządzenie dokumentu na okoliczność, w jaki sposób przedmiotowe reklamy (nośniki) znalazły się na terenie parkingu". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W. decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 10, ust.12 i ust. 13 w zw. Z art. 40 d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późń.zm.) – dalej jako u.d.p., na podstawie uchwały Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2004 r. Rady m.st. Warszawy w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie § 1 i § 4 uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych nałożył karę pieniężną na skarżącego w wysokości 3 920,40 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, ul. S. w rejonie ul. M., w dniach od [...] grudnia 2009 r. do [...] marca 2010 r., bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklamy o łącznej powierzchni 1,20 m². W decyzji wskazano sposób wyliczenia kary jako iloczyn powierzchni reklamy tj. 1,20 m² i ustalonej stawki opłaty w wysokości 3,30 zł za metr kwadratowy dziennie powiększonej dziesięciokrotnie i 99 dni zajęcia terenu. W. C. od powyższego rozstrzygnięcia złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania zarzucając naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 40 ust. 10 u.d.p. Skarżący podniósł, iż reklama została zamontowana w wybranym miejscu przez R. Ś., który jest właścicielem parkingu. Ponadto wskazał, iż żaden z elementów reklamy nie znajdował się na terenie pasa drogowego, tablica znajdowała się w odległości 12 m od krawędzi jezdni, na dowód czego załączył dokumentacje fotograficzną z oznaczeniem odległości oraz umowę z dnia [...] grudnia 2008 r. zawartą pomiędzy skarżącym a R. Ś. o umieszczenie nośnika reklamy na nieruchomości wynajmującego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że dowody zgromadzone w sprawie dają podstawę do jednoznacznego ustalenia przebiegu i granic pasa drogowego oraz jednoznacznego przyjęcia, iż reklama W. C. znajdowała się w pasie drogowym. Wskazano, że na załączonej mapy geodezyjnej terenu, pracownik Biura Geodezji i Katastru zaznaczył położenie reklamy skarżącego, jak też granice działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], która stanowi w całości drogę, a jej położenie określono jako: "Ś.", a jako właściciela gruntu wskazano Skarb Państwa. Wykładnia przepisów wskazuje, że za zajmującego pas drogowy należy uznać tego, czyj obiekt znajduje się w pasie drogowym. Skoro tablica reklamowa należała do skarżącego oraz została zamieszczona w tym miejscu w jego interesie, organ uznał, że w odniesieniu do tego fragmentu parkingu, na którym znajdowała się tablica reklamująca firmę skarżącego to on jest podmiotem na który należało nałożyć karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się W. C. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. poprzez odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony; 2. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym; 3. art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne odstąpienie od realizacji wniosku strony o przesłuchanie świadka mającego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne odstąpienie od obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Uzasadniając poszczególne zarzuty W. C. wywodzi, że zawarł umowę cywilnoprawną z p. R. Ś. na ekspozycję reklam w postaci baneru reklamowego oraz tablicy świetlnej na terenie parkingu mieszczącego się przy ul. S. w W. Organ II instancji stwierdził, że sprawdzenie, czy oferent jest właścicielem gruntu czy dzierżawcą, było obowiązkiem skarżącego. Skarżący nie zgadzając się z taką argumentacją podniósł, że zawierając umowę nie miał wpływu na wybór miejsca umieszczenia reklamy, ponieważ ta kwestia należała do wykonującego umowę tj. p. R. Ś., który w jego ocenie naruszył prawo poprzez zajęcie pasa ruchu, i bez znaczenia było wskazanie, czy wymieniony jest właścicielem gruntu czy tylko dzierżawcą. Wskazał również, że organy obu instancji nie ustosunkowały się do wniosków o przesłuchanie wymienionego, jak również ustalenia czy miał on prawo ustawić tablice reklamowe. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustalono, iż reklama skarżącego znajdowała się w pasie drogowym. Zarzut nie przesłuchania R. Ś. organ uznał za niezasadny, gdyż skarżący na żadnym etapie postępowania nie domagał się przeprowadzenia tego dowodu. Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 10 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym może odstąpić od ponownego zawiadamiania strony, gdy nie przeprowadza żadnego postępowania dowodowego, a jego działalność ogranicza się do ponownego zbadania akt sprawy w aspekcie wniesionej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wymieniony ust. 6 art. 40 u.d.p. określa wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, przy czym stosownie do ust. 10 art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Umieszczony przez T. C., jak to skarżący określał "baner", jest niewątpliwie reklamą, jak zresztą zamiennie z określeniem "baner" skarżący swoją instalację określał. Reklama w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W sprawie jest poza sporem, że skarżący nie posiadał zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, rozumianym przez przepis art. 4 pkt 1 u.d.p. jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wymaganego wniosku skarżący nie złożył, a tym samy nie otrzymał stosownego zezwolenia, co uzasadniało stwierdzenie organu administracji o zajęciu pasa drogi bez zezwolenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego działka nr ew. [...], na której została umieszczona reklama, znajduje się w pasie drogowym. Ustalenia organu administracji publicznej w tym zakresie nie budzą wątpliwości. Działka nr ew. [...] została oznaczona w rejestrze gruntów jako droga, a jej granice nie tylko obejmują pas drogowy lecz również ulicę S. Te ustalenia organu administracji muszą prowadzić do wniosku o prawidłowym zakwalifikowaniu lokalizacji instalacji reklamowej przez skarżącego w pasie drogowym. To, że T. C. związał się umową cywilną z właścicielem parkingu nie ma w sprawie istotnego znaczenia, gdyż właściciel parkingu, jako osoba związana stosunkiem obligacyjnym z zarządcą drogi (władającym nieruchomością gruntową Skarbu Państwa), nie mogła upoważnić skarżącego do zajęcia pasa drogowego pod zamieszczoną reklamę. Nie mogło zatem odnieść spodziewanego skutku eksponowanie przez skarżącego przeznaczenia miejsca umieszczenia reklamy - parkingu. Parking ogólnodostępny umożliwia oczywiście pozostawianie na nim pojazdu, gdy następuje przerwa w jeździe. Przeznaczeniem parkingu nie jest jednak umieszczanie w nim reklam (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. wydany w sprawie II GSK 728/09). W takiej bowiem sytuacji wymagane jest z mocy art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych uzyskanie od zarządcy drogi zezwolenia, a jego brak jest podstawą do obligatoryjnego wymierzenia przez właściwy organ administracji publicznej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Organ administracji prawidłowo ustalił stronę postępowania w osobie T. C. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2011 r. wydanym w sprawie II GSK 204/10, stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy. Jest on w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządu drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. W toku postępowania administracyjnego organ administracji nie naruszył przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a określając wysokość kary pieniężnej zastosował właściwe przepisy ustawy o drogach publicznych w związku z przepisami prawa miejscowego. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.