IV SA/Gl 92/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2010 r. A. K. zwróciła się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem I. K., przedkładając orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. ustalające, iż I. K. jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik MOPS w L. odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu podał, iż stosownie do art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006, Nr 139, poz. 992 z późn. zmianami), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, albo osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W konsekwencji A. K. nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego gdyż osoba, nad którą sprawuje opiekę (mąż) pozostaje w związku małżeńskim. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyła A. K. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Odwołująca podniosła, że mąż jest osobą niepełnosprawną, trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymaga stałej opieki i kontroli, w związku z czym strona nie może podjąć żadnego zatrudnienia. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu nie podzieliło, z uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, przekonania organu I instancji, że sam li tylko fakt ubiegania się o świadczenie na współmałżonka wyłącza możliwość jego uzyskania. Co do meritum uznało jednak poprawność decyzji odmownej z uwagi na argument nie dostrzeżony przez organ I instancji. Zdaniem bowiem Kolegium w przedmiotowej sprawie organowi umknęła uwadze inna ważna ustawowa przesłanka, której wnioskodawczyni nie spełnia. Z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w dwóch odmiennych stanach faktycznych. Pierwszy z nich ma miejsce wówczas, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia faktycznie rezygnuje z wykonywanej dotychczas pracy. Drugi natomiast występuje wówczas, gdy dana osoba "w ogóle nie podejmuje zatrudnienia", przy czym bez znaczenia jest, czy osoba ta wykonywała wcześniej jakąś pracę czy też nie. W każdym jednak przypadku "rezygnacja" lub "niepodejmowanie zatrudnienia" musi być powiązane z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Z akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że A.K.ma ukończone 74 lata, jest w wieku poprodukcyjnym, a zatem w jej przypadku nie występuje żaden z wymienionych stanów faktycznych, a mianowicie nie rezygnuje z zatrudnienia ani nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem, tylko nie pracuje ze względu na swój wiek. Właśnie ta okoliczność, zdaniem Kolegium, wyklucza możliwość przyznania A. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pismem z dnia 16 grudnia 2011 r. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu podniosła, że MOPS w L. wydał decyzję odmowną ze względu na fakt, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uzasadniając swoją decyzję podało z kolei, iż strona ma 74 lata i jest w wieku poprodukcyjnym. W rzeczywistości A. K. ma, jak podkreśliła, 68 lat, jest osobą w pełni sił, zdrową i zatrudnienie mogłaby podjąć bez problemu. Stanowisko Kolegium jest dla strony krzywdzące albowiem nie można dyskryminować z powodu wieku osoby sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Poza tym ustawa o świadczeniach rodzinnych nie określa wieku ani stanu zdrowia, który uprawniałby lub nie osobę sprawującą opiekę do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Gdyby tylko stronę stać było na wynajęcie opiekunki, która zajęłaby się mężem podczas jej nieobecności to A. K. pracę by podjęła. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Obydwa rozstrzygnięcia są bowiem co najmniej przedwczesne. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż każdy z orzekających w sprawie organów, Kierownik MOPS w L. odmawiając A. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i SKO w C. utrzymując decyzję odmowną w mocy, posłużyli się jednym tylko argumentem, notabene każdy z organów innym, traktując go jako przesłankę negatywną wyłączającą prawo do wnioskowanego świadczenia. Za argument taki organ I instancji uznał fakt, iż A. K. ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad mężem I. K., a stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Trafnie SKO w C., rozpoznając wniesione przez stronę odwołanie, argument ten zakwestionowało. Przypomnieć bowiem należy, iż wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) znowelizowano przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w wyniku nowelizacji przewiduje obecnie, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Nowela ta nie zmieniła jednak bądź nie uchyliła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) omawianej ustawy, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W efekcie literalne brzmienie przepisu, uniemożliwiające skorzystanie z świadczenia pielęgnacyjnego w razie konieczności rezygnacji z pracy zawodowej z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem niweczyło skutki orzeczenia Trybunału. Stało się to przyczyną podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt S 1/10, przedstawiającego Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy. Konsekwencją powstałej niespójności przepisów, niespójności nadal istniejącej w dacie wydania przez Kolegium zaskarżonej decyzji, była podkreślana w orzecznictwie niejasność, czy interpretując przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ww. ustawy, należało stosować gramatyczną wykładnię tych przepisów, godzącą w zasadę równości określoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, czy też zastosować należało raczej wykładnię systemową i celowościową, zgodną ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. W myśl tej ostatniej świadczenie pielęgnacyjne mogłoby być przyznawane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. Takie stanowisko prezentował w swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny opowiadając się za koniecznością wykładania tych przepisów zgodnie z Konstytucją – por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 115/10. Stanowisko to w odniesieniu do interpretacji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Kolegium zaskarżonego rozstrzygnięcia niniejszy skład orzekający podziela w całej rozciągłości. Notabene Sąd zauważa w tym miejscu, że już po wydaniu przez organy podlegających kontroli decyzji, w dniu 14 października 2011 r., weszła w życie kolejna nowelizacja ustawy, która tym razem zmieniła brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) przyznając prawo do omawianego świadczenia także w razie konieczności sprawowania opieki nad małżonkiem o ile legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r., Dz. U. Nr 205, poz.1212). Kwestionując przywołaną przez organ I instancji argumentację organ odwoławczy utrzymał jednak zaskarżoną doń decyzję w mocy, uznając, iż wprawdzie Kierownik MOPS w L. podniósł wadliwy argument to jednak co do meritum zasadnie odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Zdaniem bowiem Kolegium w okolicznościach faktycznych sprawy dopatrzyć się należy innej przesłanki negatywnej, wyłączającej prawo strony do świadczenia. A. K. jest bowiem cyt. "w wieku poprodukcyjnym", a zatem nie pracuje nie ze względu na konieczność sprawowania opieki nad mężem lecz cyt. "ze względu na swój wiek". Także ten argument uznać należy za chybiony. Art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując przesłanki wyłączające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie posługuje się bowiem (notabene ani nie czynił tego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ani też w chwili obecnej, po nowelizacji przepisu) pojęciem "wieku poprodukcyjnego", nie uzależniał też i nie uzależnia nadal prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od osiągniętego wieku. Sama zatem okoliczność, iż skarżąca ma 69 lat nie może stanowić samodzielnej przesłanki odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak podkreśla się w orzecznictwie świadczy o tym niezbicie fakt, iż ustawodawca jako przesłankę negatywną, wyłączającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazał sytuacje, w których wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty, bądź innych wskazanych w przywołanej normie świadczeń pieniężnych, traktując je zatem jako alternatywne w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zatem sam wiek lecz dopiero posiadanie prawa do emerytury pozbawia stronę możliwości ubiegania się o drugie, spośród niejako konkurencyjnych świadczeń – por. w tej mierze np. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 980/10 wraz z cytowaną tam literaturą, wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 346/11. Sąd stwierdza w konsekwencji, iż obydwa organy motywując odmowę przyznania A. K. wnioskowanego świadczenia oparły się na błędnych argumentach, ich zdaniem stanowiących ustawowe przesłanki wyłączające prawo do wnioskowanego świadczenia. Koncentrując się na kwestii pozostawania I. K. w związku małżeńskim (organ I instancji) oraz wieku A. K. (organ odwoławczy) nie poczyniły natomiast żadnych ustaleń ani ocen co do istnienia bądź nieistnienia innych niż rozważone okoliczności pozytywnych i negatywnych przesłanek z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym oprócz wskazanego wyżej naruszenia art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. W konsekwencji wydaną przez organ II instancji zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną uznać należy za naruszające prawo materialne oraz przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym obliguje Sąd do ich uchylenia. Ponownie rozważając sprawę organ wnikliwie zbada całokształt okoliczności sprawy, a następnie, w zależności od poczynionych ustaleń podejmie właściwe, należycie uzasadnione rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż uchylając zaskarżoną decyzję i rozstrzygnięcie ją poprzedzające nie przesądza o ich ewentualnej trafności merytorycznej. Wobec nie wyjaśnienia wszystkich koniecznych okoliczności sprawy i nie dokonania przez organy stosownych ocen jednoznaczne w tej mierze twierdzenia byłyby bowiem przedwczesne i zdaniem Sądu nieuprawnione. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku strony.