I OSK 687/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 834/11 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego i bezpłatnego świadczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną. I OSK 687/12 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie zasiłku stałego i bezpłatnego świadczenia zdrowotnego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Pisza z dnia [...] kwietnia 2011 r. o przyznaniu Z. R. od dnia 1 kwietnia 2011 r. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, w wysokości 382,17 zł miesięcznie oraz prawo do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych na czas trwania świadczenia. Kolegium podało w uzasadnieniu, że Z. R. jest rozwiedziony, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, choruje przewlekle na schorzenia układu neurologicznego, a na mocy orzeczenia z dnia [...] lutego 2010 r. zaliczony został do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Posiada mieszkanie własnościowe o pow. 30 m², a źródłem jego dochodu jest dodatek mieszkaniowy w kwocie 94,83 zł, przyznany na okres od 1 marca 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. Strona była zatem uprawniona do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Kolegium wyjaśniło, że ponieważ różnica między kryterium dochodowym w jednoosobowym gospodarstwie domowym (477 zł), a dochodem z tytułu otrzymywanego dodatku mieszkaniowego (94,83 zł) wynosiła 382,17 zł, to w takiej wysokości przyznany został zasiłek stały. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył Z. R. Podniósł, że Powiatowy Urząd Pracy w Piszu pozbawił go statusu osoby bezrobotnej, gdyż uznał go za osobę niezdolną do podjęcia pracy. Ponadto odmówiono mu przyznania zasiłku stałego, gdyż w kwietniu 2010 r. otrzymał jednorazowych dochód w kwocie 80 000 zł. Pieniądze te skarżący przeznaczył na zakup i remont mieszkania, zatem środków tych nie mógł wydatkować na utrzymanie. Przez ponad rok nie otrzymywał więc żadnych świadczeń i nie był objęty ubezpieczeniem społecznym. Zaznaczył, że jest przewlekle chory i pozostaje pod stałą opieką lekarską. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, dlaczego rozstrzygając sprawę pominięto te okoliczności. Skarżący podniósł ponadto, że organ I instancji odmówił mu również przyznania zasiłku celowego i objęcia ubezpieczenie społecznym. Powyższe spowodowało, że pozostał bez środków do życia i musiał pożyczać pieniądze od znajomych. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, w przypadku osoby samotnie gospodarującej kryterium to będzie spełnione, jeżeli jej dochód nie przekracza kwoty 477 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej, tj. m.in. niepełnosprawności. Skarżący spełnia powyższe wymogi, gdyż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a orzeczeniem z dnia [...] lutego 2010 r. zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Jedynym źródłem dochodu skarżącego był w tym okresie dodatek mieszkaniowy w kwocie 94,83 zł, przyznany na okres od 1 marca 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. Stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy w przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie. Sąd I instancji uznał zatem, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że wysokość zasiłku stałego w przypadku skarżącego wynosi 382,17 zł (tj. 477 zł - 94,83 zł). Prawidłowo też przyznano to świadczenie od dnia 1 kwietnia 2011 r., gdyż zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek w dniu 1 kwietnia 2011 r. Zasadnie również orzeczono, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 26 i art. 86 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) o przyznaniu prawa do bezpłatnego ubezpieczenia zdrowotnego. Powołane przepisy przewidują bowiem, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby pobierające zasiłek stały z pomocy społecznej niepodlegające obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu, zaś składki na ubezpieczenie zdrowotne tych osób opłaca ośrodek pomocy społecznej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2012 r. skargę kasacyjną złożył Z. R., reprezentowany przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika w osobie adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu błędną wykładnią art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, że dodatek mieszkaniowy stanowi dochód podlegający uwzględnianiu przy ustalaniu wysokości zasiłku stałego. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika wyznaczonego z urzędu kosztów zastępstwa według norm przepisanych, gdyż nie zostały one uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że dodatek mieszkaniowy w wysokości 94,83 zł został przyznany skarżącemu jednie na okres od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r. Powyższa kwota jest przekazywana bezpośrednio na konto właściwej Spółdzielni Mieszkaniowej i skarżący nie ma jakiejkolwiek możliwości dysponowania przyznanymi mu środkami pieniężnymi, a zatem w rzeczywistości nie stanowią one jego dochodu. Ponadto Sąd I Instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że uznanie dodatku mieszkaniowego za dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej powoduje sytuację, w której osoba, która w istocie nie posiada jakiegokolwiek źródła utrzymania, otrzymuje pomoc w postaci zasiłku w niższej kwocie, niż przewiduje to art. 37 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie skarżącego dokonana przez Sąd I instancji wykładania art. 8 ust. 3 i 4 ustawy pozostaje również w sprzeczności z określonymi w ustawie o pomocy społecznej celami udzielania pomocy społecznej, które przede wszystkim polegają na wspieraniu osób i rodzin, znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. W ocenie skarżącego, przy uwzględnieniu jego niezwykle trudnej sytuacji życiowej i braku możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów, mając na względzie treść art. 37 ust. 2 pkt 2, zasiłek stały winien zostać mu przyznany w pełnej wysokości, bez odliczania kwoty dodatku mieszkaniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy z zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku wykładnią art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej u.p.s., która to konkluzja powoduje, że zaproponowane w skardze kasacyjnej rozumienie wskazanych przepisów uznać należy za wadliwe. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że dodatek mieszkaniowy zalicza się do dochodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s. Zgodnie z treścią tego przepisu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z kolei w myśl art. 8 ust. 4 ustawy do dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej o charakterze socjalnym albo motywacyjnym przyznanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Brzmienie cytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że zawarty w nim katalog wyłączeń jest zamknięty. Oznacza to, że dodatek mieszkaniowy, jako niewymieniony w art. 8 ust. 4 u.p.s., podlega wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że przyznany on został na określony okres. Na takie rozumienie przepisów nie może wpłynąć również okoliczność, że nie jest wypłacany do rąk osoby, której zostaje przyznany, lecz na konto zarządcy nieruchomości lokalowej. Stanowi on przychód uprawnionego w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy, gdyż zmniejsza obciążenie z tytułu odpłatnego korzystania z lokalu. Raz jeszcze podkreślić należy, że niewymienienie dodatku mieszkaniowego w katalogu z art. 8 ust. 4 u.p.s. uniemożliwia odliczenie go od dochodu, od którego zależy wysokość świadczenia określonego w art. 37 ust. 1 ustawy. Taka wykładnia art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. zgodna jest zresztą z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 16 marca 2012 r., I OSK 1901/11, z dnia 9 czerwca 2010 r. I OSK 322/10, z dnia 5 października 2011 r., I OSK 785/11, z dnia 6 grudnia 2011 r. I OSK 1699/11). Nie mogło też przynieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej rezultatu odwołanie się do celów pomocy społecznej. Konieczność wspierania osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej nie możne oznaczać podstawy do wyłączenia dodatków mieszkaniowych z dochodów strony uwzględnianych przy ustalaniu wysokości zasiłku stałego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzkie sądy administracyjne w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a., do którego pełnomocnik winien zwrócić się ze stosownym wnioskiem składając oświadczenie, o jakim mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).