II SA/Po 622/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. B. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Prywatne Przedsiębiorstwo Transportowe "A. K." J. B. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym; oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2010 roku, nr [...], Kujawsko-Pomorski Inspektor Transportu Drogowego w B. na mocy art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 roku o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125 poz. 1371) oraz lp. 11.1 ust. 2 lit. c załącznika do ustawy nałożył na J. K. Prywatne Przedsiębiorstwo Transportowe "A. K." karę pieniężną w kwocie 5.000 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu [...] czerwca 2010 roku zatrzymany został do kontroli w miejscowości N. na drodze krajowej nr 1 pojazd członowy, składający się z ciągnika siodłowego marki MAN o nr rej. [...] oraz naczepy marki KOEGEL o nr rej. [...]. Pojazdem tym kierował M. W. i wykonywał on przewóz drogowy ładunku w postaci opakowań z papieru oraz tektury (odpad o kodzie 15.01.01) na trasie B. (C.) – Ś. Przewóz wykonywany był na podstawie wypisu z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, udzielonej przedsiębiorcy: J. K. Prywatne Przedsiębiorstwo Transportowe "A. K.", ul. G. S., [...] W. Na okazanych wykresówkach za dnia [...] czerwca, [...] czerwca i [...] czerwca 2010 roku stwierdzono niezgodność w zapisie przebiegu drogi. Kierowca w trakcie przesłuchania w charakterze świadka zeznał, iż w dniu [...] czerwca 2010 roku w godzinach 17:55-18:25, 18:35-18:40, 19:05-19:25, 19:35-19:50, w dniu [...] czerwca 2010 roku w godzinach 13:00-13:30 oraz w dniu [...] czerwca 2010 roku w godzinach 17:05-17:50 poruszał się pojazdem przy otwartym tachografie, w którym znajdowała się włożona wykresówka. Kierowca przyznał także, iż celowo otwierał tachograf, gdyż chciał podjechać pod załadunek lub rozładunek towaru na magazynie, ale nie chciał by zostało to zarejestrowane na wykresówkach wewnątrz tachografu. W wyniku tego we wskazanych przedziałach czasu nie został zarejestrowany żaden z wymaganych elementów w postaci prędkości, rodzaju aktywności kierowcy i przebiegu drogi przez urządzenie rejestrujące. Żaden z wymaganych elementów nie został zarejestrowany także odręcznie przez kierowcę na odwrocie tych wykresówek. W toku przesłuchania M. W. przyznał, że okazał wykresówki do kontroli w przedsiębiorstwie, ale nikt nie zauważył braku ciągłości zapisu wymaganych elementów. J. K. Prywatne Przedsiębiorstwo Transportowe "A. K." zwróciła się następnie w toku postępowania z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania strony celem uzyskania nowego materiału dowodowego. W dniu [...] października 2010 roku odbyło się przesłuchanie strony na jej wniosek. Strona oświadczyła, iż nie miała żadnego wpływu na powstałe naruszenie, ponieważ nie była w stanie przewidzieć, iż kierowca dopuści się ingerencji w zapis urządzenia rejestrującego. Wskazała nadto, iż organizuje pracę kierowców tak, aby nie dopuszczali się oni naruszeń przepisów z zakresu czasu pracy kierowców i zasad użytkowania tachografu. Skarżąca wskazała, iż w jej firmie istnieje system nadzoru nad pracą kierowców, który polega na częstym przeglądaniu wykresówek kierowców i wskazywaniu ewentualnych nieprawidłowości. Objęty był nim również kierowca w przedmiotowej sprawie, który został przeszkolony przed przystąpieniem do pracy. M. W. tymczasem celowo ukrył przed nią fakt kilkukrotnego dopuszczania się ingerencji w zapis urządzenia rejestrującego i w toku kontroli poszczególnych wykresówek nie informował osób nadzorujących jego pracę o zaistniałej sytuacji. Wobec tego skarżąca wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Wyjaśnienia te nie mogą jednak w ocenie organu wystarczać do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Skarżąca przyznała, że w jej firmie istnieje system nadzoru nad pracą kierowców i obejmował on także M. W. Nie wykryto jednak braku ciągłości zapisu wymaganych elementów na wykresówkach. Tym samym skarżąca przyznała też, że system nadzoru nad kierowcami nie funkcjonował w sposób wystarczający. Organ wskazał także, iż odpowiedzialność na gruncie prawa administracyjnego ogranicza się tylko do ustalenia, że zaistniało zdarzenie, z którym ustawa wiąże wymierzenie kary. Nie bada się natomiast tego, czy do tej sytuacji doszło w sposób zawiniony. Stwierdzone natomiast nieprawidłowości nie są wynikiem zdarzeń niezależnych od przewoźnika drogowego i okoliczności zaistniałych w toku realizowanego w dniu [...] czerwca 2010 roku przewozu drogowego, których nie mógł on przewidzieć, gdyż jak wskazano wykresówki kierowcy były kontrolowane w firmie, jednak nie zauważano zapisanych na nich nieprawidłowości. Pismem z dnia [...] listopada 2011 roku skarżąca odwołała się od wymienionej wyżej decyzji, zarzucając jej liczne i rażące błędy merytoryczne i proceduralne oraz wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż naruszenie przepisów o wykonywaniu przewozów polegające na jeździe pojazdu z otwartym tachografem nastąpiło bez jej winy, a przy tym nie mogła tego przewidzieć. W toku postępowania wskazywała ona, iż dołożyła należytej staranności w celu uniknięcia stosowania takich praktyk przez zatrudnionego w jej firmie kierowcę M. W. Okoliczność tę potwierdza fakt, iż organ nie przedstawił żadnego dowodu, iż skarżąca posiadała wpływ na naruszenie przepisów, za które została ukarana. Kierowca zeznał bowiem, że tachograf otwierał z własnej inicjatywy i ukrywał to przed innymi osobami z firmy, aby jego działania nie zostały zauważone. Wbrew twierdzeniom organu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym nakazuje poza tym badanie, czy naruszenie przepisu miało charakter zawiniony i dopiero w razie udzielenia pozytywnej odpowiedzi można wymierzyć karę. Jeżeli bowiem winę za powstanie naruszenia ponosi tylko kierowca, to zastosowanie powinien znaleźć art. 92 cytowanej ustawy. Dopiero w przeciwnym przypadku należało zastosować sankcję wobec przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie wystarczyłoby zatem wymierzenie kary kierowcy pojazdu. Skarżąca zapewniła także, iż w przedsiębiorstwie funkcjonuje system nadzoru nad pracą kierowców, chociaż nie ma on naturalnie charakteru stałego w każdej chwili pracy, gdyż byłoby to niemożliwe do osiągnięcia. W omawianej sprawie miało dojść też do naruszenia art. 79 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168). Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku, znak [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Aprobując ustalony przez organ I instancji stan faktyczny organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, iż już samo otwarcie tachografu prowadzi do sankcji z lp. 11.1 ust. 2 powołanej ustawy o transporcie drogowym. Kierowca nie wniósł także żadnych zastrzeżeń do protokołu kontroli, a zatem zaakceptował jego treść. Protokół stanowi z kolei dokument urzędowy, będący dowodem tego, co w nim zawarto. Odnosząc się do zarzutów, podniesionych w odwołaniu, Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, że to właśnie przedsiębiorcy ma obowiązek odpowiedniego organizowania warunków pracy, wydaje polecania kierowcom i przeprowadza regularne kontrole. W dodatku odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym ponoszą niezależnie od siebie kierowca i przedsiębiorca, co wyraźnie wynika z art. 92a ust. 3 cytowanej ustawy. Sam fakt przeszkolenia pracowników nie może jednak być okolicznością ograniczającą lub wyłączającą odpowiedzialność przedsiębiorcy. Takie działania mogą wyłącznie prowadzić do zminimalizowania ryzyka naruszenia ustawy o transporcie drogowym i tym samym uniknięcia ponoszenia kar pieniężnych. Trzeba też wskazać, że w większości wypadku kierowca wykonuje swoją pracę sam bez osobistego nadzoru pracodawcy. Nie zmienia to bynajmniej faktu, że ten ostatni ponosi jednak odpowiedzialność, gdyż przedsiębiorca ma obowiązek odpowiedniego zorganizowania pracy, a więc np. zbadania przed pojęciem zadania przewozowego, czy kierowca przestrzega przepisów prawa, jak i utrzymywanie z nim kontaktu w toku wykonywania tego zadania. Skarżąca nie może się zatem zasłaniać brakiem wiedzy o podejmowanych przez kierowcę czynnościach. Odpowiadając natomiast na zarzuty dotyczące procedury administracyjnej, organ odwoławczy wskazał, iż odebranie od kierowcy zeznań nastąpiło w trakcie czynności kontrolnych w oparciu o art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 roku w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 76 poz. 454). Skarżąca miała tez zapewniony czynny udział w postępowaniu od momentu jego wszczęcia, a zatem nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się natomiast na zwolnienie od opisanej odpowiedzialności, skarżąca powinna przedstawić dowody na taką okoliczność, a nie tylko zakwestionować samą karę. Pismem z dnia [...] lutego 2011 roku skarżąca J. K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując ponownie, iż nie ponosiła ona winy za powstałe naruszenie, a wobec braku dowodów na to, że miała ona wpływ na otwieranie przez kierowcę tachografu, nie powinno się jej wymierzać w niniejszej sprawie kary. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Postanowieniem z dnia 30 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu – jako właściwemu – z związku z § 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 18 kwietnia 2011 roku w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz. U. Nr 89 poz. 506). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2011 roku o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125 poz. 1371) oraz przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3281/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L Nr 85, s. 8) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L Nr 102, s. 1). Według art. 4 ust. 6a powołanej ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 roku jako przewóz drogowy rozumie się transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy oraz każdą podróż odbywaną w całości lub w części po drogach publicznych przez pojazd z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3281/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku, w pojazdach zarejestrowanych w Państwie Członkowskim oraz wykorzystywanych do przewozu drogowego należy zainstalować oraz użytkować urządzenia rejestrujące, o jakich mowa w art. 1 tego rozporządzenia. Nadto, wedle art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3281/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku pracodawca oraz kierowca wspólnie zapewniają poprawne działanie i odpowiednie stosowanie urządzenia rejestrującego oraz karty kierowcy. Ustawodawca unijny zastrzega zarazem w art. 15 ust. 5 i 8 powołanego wyżej rozporządzenia, iż kierowcy mają obowiązek stosować wykresówki w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wolno im zarazem wyjmować wykresówki z urządzenia przed zakończeniem się dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Dodatkowo, zabrania się fałszowania, likwidowania oraz niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach przechowywanych przez urządzenie rejestrujące. To samo stosuje się do jakiegokolwiek manipulowania urządzeniem rejestrującym lub wykresówką, które mogłoby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych bądź też informacji wydrukowanych. Należy również podkreślić, iż art. 10 ust. 2 cytowanego rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 roku wyraźnie wskazuje, iż przedsiębiorstwo transportowe ma obowiązek organizować pracę swych kierowców w taki sposób, aby mogli oni przestrzegać przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3281/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku. W tym celu pracodawca obowiązany jest wydawać odpowiednie polecenia swoim pracownikom i przeprowadzać regularne kontrole. Trzeba ponadto zauważyć, że z samej istoty umowy o pracę wynika szereg uprawnień dla podmiotu zatrudniającego inne osoby m.in. w postaci swobody wyboru pracownika oraz udzielania mu wiążących wytycznych. Pracodawca ponosi jednak z tego tytułu ryzyko związane z niewłaściwym działaniem podlegających mu osób (zob. art. 117 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku – Kodeks pracy, Dz. U. Nr 24 poz. 141). Odnosząc te uwagi do specyfiki rozpatrywanej sprawy, należy zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji publicznej wyrażonym w zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej. Z protokołu przesłuchania M. W. z dnia [...] czerwca 2010 roku wynika bowiem, iż poruszał się on pojazdem członowym składającym się z ciągnika siodłowego marki MAN o nr rej. [...] i naczepy marki KOEGEL o nr rej. [...] z otwartym tachografie w dniu [...] czerwca 2010 roku w godzinach 17:55-18:25, 18:35-18:40, 19:05-19:25, 19:35-19:50, w dniu [...] czerwca 2010 roku w godzinach 13:00-13:20 oraz w dniu [...] czerwca 2010 roku w godzinach 17:05-17:50 (k. 6 akt administracyjnych). Na potwierdzenie tych faktów dołączono też kopie wykresówek (k. 1-3 akt administracyjnych). W wyniku działania kierowcy doszło zatem do braku ciągłości zapisu przebiegu drogi, a wykonana przez niego jazda nie została zarejestrowana wbrew art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3281/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku. Okoliczność ta była zresztą uznana przez skarżącą w skardze (k. 2 akt sądowych). Nie ulega więc wątpliwości, iż doszło do naruszenia wspólnotowych przepisów dotyczących przewozów drogowych, co w myśl art. 92 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 11.1 ust. 2 lit. c załącznika do tej ustawy podlega karzę 5.000 zł. Należy przy tym podkreślić, że przedsiębiorca odpowiada w oparciu o wymieniony przepis za sam skutek w postaci naruszenie przepisów prawa przez jego pracownika. Oznacza to, że jego odpowiedzialność opiera się nie na zasadzie winy, lecz na zasadzie ryzyka. W konsekwencji nawet dołożenie należytej staranności przy przeprowadzaniu szkolenia pracowników i ich kontrolowaniu nie prowadzi jeszcze do wyłączenia lub ograniczenia omawianej formy odpowiedzialności. Warto przy tym na marginesie zauważyć, iż jak zeznał M. W., wykresówki przedstawione przez niego do sprawdzenia nie były zakwestionowane w przedsiębiorstwie, co może poddawać w wątpliwość stosowany przez skarżącą system nadzoru. Okoliczność ta, jak już wskazano, nie ma jednak kluczowego znaczenia z perspektywy art. 92 ust 1 ustawy o transporcie drogowym. Od opisanej powyżej odpowiedzialności administracyjnoprawnej należy jednak odróżnić odpowiedzialność karnoprawną z tytułu popełnienia wykroczenia z art. 92a ust. 1 powołanej ustawy, której podlega tylko kierowca pojazdu jako osoba, będąca w rzeczywistości sprawcą danego czynu. Odpowiedzialność ta opiera się wprawdzie na zasadzie winy wedle art. 1 § 2 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku – Kodeks wykroczeń (Dz. U. Nr 12 poz. 114), lecz nawet pociągnięcie kierowcy do odpowiedzialności nie wyłącza wymierzenia rozważanej w niniejszej sprawie kary administracyjnoprawnej. Obie bowiem odpowiedzialności są od siebie niezależne, co ustawodawca wyraźnie zaznacza w art. 92a ust. 3 cytowanej ustawy. Taki zabieg miał służyć dodatkowemu zapewnieniu efektywności wprowadzonej regulacji. Dlatego kwestia przypisania winy M. W. nie oddziałuje w ogóle na sferę prawną skarżącej. J. B. K., prowadząca Prywatne Przedsiębiorstwa Transportowe "A. K.", twierdziła jednak konsekwentnie w toku postępowania, że nie miała wpływu na powstanie naruszenie wspólnotowych przepisów dotyczących przewozów drogowych, a zatem powinna zostać zwolniona od odpowiedzialności na mocy art. 93 ust. 7 tejże ustawy. Niemniej, z powołanego przepisu wynika, iż kary nie nakłada się, jeśli zostanie stwierdzone, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Trudno w tym zakresie zgodzić się ze skarżącą, iż art. 93 ust. 7 cytowanej ustawy uzależnia od winy odpowiedzialność przedsiębiorcy. Jak wskazano wcześniej, odpowiedzialność ta opiera się na zasadzie ryzyka, a treść powołanego przepisu należy rozumieć jako wyjątek od tej zasady. Z tego powodu okoliczności egzoneracyjne, czyli wyłączające odpowiedzialność pracodawcy, należy interpretować ściśle. Dlatego przepis ten znajdzie zastosowanie przede wszystkim w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. w razie siły wyższej, awarii urządzenia rejestrującego), a skuteczne powoływanie się na tego rodzaju zdarzenie wymaga przeprowadzenia dowodu przez stronę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 roku, sygn. akt. II GSK 989/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takich okoliczności trudno natomiast dopatrzeć się w ustalonym w omawianej sprawie stanie faktycznym, a za dowód na ich wystąpienie nie można uznać samego tylko twierdzenie skarżącej, iż dołożyła należytej staranności w sprawowaniu nadzoru nad pracownikami. Wręcz przeciwnie, w świetle art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3281/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku skarżąca powinna była jako przedsiębiorca liczyć się z możliwością naruszenia przez zatrudnionych kierowców wspólnotowych przepisów dotyczących przewozów drogowych oraz związanych z tym negatywnych konsekwencji. W przeciwnym wypadku art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie znajdowałby prawie nigdy zastosowania, co nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Podsumowując, należy uznać, że działania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie okazały się prawidłowe, a zgromadzony materiał dowodowy ocenić trzeba jako wystarczający do wydania zaskarżonych decyzji. Wymierzenie skarżącej kary w związku z naruszeniem przepisów dotyczących przewozów drogowych wydaje się w takim świetle trafne, a podnoszona argumentacja przeciwna nie jest poprawna. Wobec tego Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł podstaw do jej uwzględniania. Skarga podlegała zatem oddaleniu zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.