I SA/Bd 670/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Najda – Ossowska Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) sędzia WSA Mirella Łent Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 03 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję odmawiającą K. Z. umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...]. do Oddziału ZUS w B. wpłynął wniosek skarżącej w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, w uzasadnieniu którego powołano się na trudną sytuację materialną oraz zdrowotną uniemożliwiającą uregulowanie zobowiązań wobec ZUS. We wniosku o umorzenie należności strona wskazała również, że aktualnie jedyne źródło jej dochodu stanowi świadczenie emerytalne, z którego komornik sądowy na poczet zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek dokonuje regularnych potrąceń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B., decyzją z dnia [...]. odmówił umorzenia należności z tytułu składek, uznając iż w stosunku do zobowiązanej nie zachodzi przesłanka umorzenia zadłużenia w postaci całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie znaleziono również podstaw do umorzenia należności w oparciu o ust. 3a powołanego artykułu tj. z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek. Skarżąca zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy, a organ decyzją z dnia [...]. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 05.04.2011r. (sygn. akt I SA/Bd 53/11) uchylił zaskarżoną decyzję ZUS z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób nakazujący wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, bowiem w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział pracownik, który uczestniczył w postępowaniu zakończonym pierwszą decyzją. Jest to zatem pracownik, który na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem w przedmiotowej sytuacji nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższy wyrok Zakład Ubezpieczeń Społecznych pismem z dnia [...]. wszczął postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności. Organ wskazał, że na podstawie pism z dnia [...]. i z dnia [...]. oraz przekazanych w załączeniu dokumentów ustalono, że obecnie zobowiązana uzyskuje dochód z tytułu świadczenia rentowego w wysokości [...] zł brutto natomiast po dokonaniu potrąceń egzekucyjnych w wysokości [...] zł netto. jej syn A. Z. również otrzymuje świadczenie rentowe w kwocie [...] zł brutto, z czego miesięcznie przekazuje na poczet alimentów dla córki kwotę [...] zł. Ponadto skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w B. przy ul. W. [...] tj. działki o powierzchni [...] m2 oraz znajdującego się na niej domu o powierzchni [...] m2. Poza zadłużeniem z tytułu nieopłaconych składek strona nie posiada zobowiązań wobec innych wierzycieli. Jak ustalono z dniem [...]. prowadzona przez nią działalność gospodarcza została wykreślona z ewidencji. Skarżąca przedłożyła również dokumentację potwierdzającą problemy zdrowotne zarówno własne (orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) oraz A. Z. (orzeczenie z dnia [...]. o czasowej, całkowitej niezdolności do pracy). Mając powyższe na uwadze ZUS stwierdził, że ze względu na fakt, iż wobec zobowiązanej do chwili obecnej prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem komornika sądowego, w ramach którego część zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek została uregulowana, w wydanych dotychczas przez Zakład rozstrzygnięciach słusznie wskazano, że w niniejszej sprawie nie stwierdzono nieściągalności zadłużenia i w tym przypadku nie zachodzi przesłanka umorzenia należności w myśl art. 28 ust 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w postaci stwierdzenia bezskuteczności prowadzonej egzekucji. W ocenie Zakładu z akt przedmiotowej sprawy nie wynika również, aby w tym przypadku jednoznacznie stwierdzono zaistnienie przesłanek umorzenia należności z przyczyn szczególnych t.j. ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek. Organ podkreślił, że istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma również fakt, że skarżąca posiada wierzytelności u prywatnego wierzyciela i to w znacznej wysokości ok. [...] zł, a aktualnie w tej sprawie toczy się postępowanie przed właściwym sądem. Powyższe w ocenie Zakładu, stwarza realną szansę uregulowania większości zobowiązań wobec ZUS i tym samym podjęcie w chwili obecnej decyzji o umorzeniu zadłużenia byłoby przedwczesne i nieuzasadnione. Zakład zauważył, że posiada również zabezpieczenie swoich wierzytelności w postaci wpisu hipoteki przymusowej do księgi wieczystej ustanowionej na nieruchomości (dom o powierzchni [...] m2) stanowiącej własność zobowiązanej. Organ nadmienił należy również, że nawet wystąpienie przesłanek umorzenia zadłużenia nie stanowi automatycznie podstawy do umorzenia należności, ponieważ decyzje w tym zakresie podejmowane są po rozważeniu wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, ale też w kontekście stanu finansów ubezpieczeń społecznych. ZUS podkreślił także, że Sąd uchylił decyzję o odmowie umorzeniu należności uznając, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego, poprzez udział tego samego pracownika Zakładu zarówno w postępowaniu prowadzonym w sprawie pierwszego wniosku o umorzenie należności jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co faktycznie nie dało gwarancji bezstronności w postępowaniu dwuinstancyjnym. Z uzasadnienia wyroku nie wynika jednak, aby w przedmiotowej sprawie zaistniały jakiekolwiek inne okoliczności stanowiące podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem organu istotne jest również to, że na koncie rozliczeniowym zobowiązanej figuruje zadłużenie za stosunkowo długi okres od [...]. do [...]. (więc ok. [...] lat), w którym pomimo ciągłego powstawania nowych zobowiązań wobec ZUS nie zaprzestała ona prowadzenia działalności gospodarczej co dodatkowo stanowi przesłankę do odmowy umorzenia przedmiotowych zaległości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła: - obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 28 ust.1-3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji przez ustalenie, że skarżąca z uwagi na jej sytuację majątkową nie spełnia warunków dających podstawę do umorzenia zaległości na rzecz ZUS, - naruszenie art.138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez niedopatrzenie się przez Prezesa ZUS wadliwości orzeczenia utrzymującego w mocy nieprawidłową decyzję. W uzasadnieniu skargi zobowiązana podkreśliła, że ZUS nie zweryfikował błędnej decyzji. Zdaniem skarżącej zapoznając się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji odnosi się wrażenie, że jedynie osoba bezdomna i nie mająca żadnego źródła dochodów może skorzystać z instytucji umorzenia należności wobec ZUS. Strona podała, że pozostaje jej na utrzymanie niecałe [...] zł. Powyższa kwota nie pozwala zaspokoić najbardziej niezbędnych potrzeb, w sytuacji gdy na same opłaty i lekarstwa skarżąca potrzebuje kwotę [...] zł. Miesięczne wydatki ubezpieczonej wynoszą: energia – [...] zł, gaz – [...] zł, woda – [...] zł, telefon –[...] zł, wywóz śmieci – [...] zł, zakup lekarstw – [...] zł. Skarżąca stwierdziła, że znajduje się w niedostatku. W jej ocenie organ rentowy nie wziął pod uwagę faktu, że mieszka z synem chorym na schizofrenię i od niego nie może oczekiwać żadnej pomocy. Poza tym syn A. Z. ma zobowiązania alimentacyjne w wysokości [...] zł. Skarżąca zarzuciła organowi, że w ogóle nie ustosunkował się do pisma Prezesa Sądu Okręgowego w P. z dnia [...]., z którego wynika, że jej wierzyciel M. P. S.A. w P. okazał się niewypłacalny i tym samym jej wierzytelność nie została zaspokojona i jest niemożliwa do wyegzekwowania. Zobowiązana powołała się również na orzecznictwo NSA, w tym przytoczyła treść wyroku z dnia 14.01.2010 Sygn. akt II GKS 296/2009, zgodnie z którym przy umarzaniu nieopłaconych przez podatnika składek na ubezpieczenie społeczne nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnego określenia przesłanej całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia niebezpieczeństwo powstania zbył ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (Lex polonica nr 2138103). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...]. strona skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, że stosownie do art. 1 § § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zauważyć wypada, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 05 kwietnia 2011r. sygn. akt I SA/Bd 53/11 uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. nr [...] z uwagi na fakt, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział pracownik, który na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. był wyłączony od udziału w tym postępowaniu. W ocenie Sądu stanowiło to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, niezależnie od treści skargi, zauważył, że organ wydający decyzję ponownie popełnił ten sam błąd. W wydawaniu decyzji w II instancji brała udział osoba wyłączona z udziału w postępowaniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W myśl bowiem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik, który brał udział w podjęciu decyzji pierwszej instancji podlega wyłączeniu w rozpatrywaniu sprawy przed organem II instancji. Celem tego unormowania jest zapewnienie bezstronności – obiektywnego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji. Osoba, która zetknęła się ze sprawą w I instancji, ma w zasadzie wyrobiony pogląd zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Dodać należy, że użyte w powyższym artykule sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny. Zauważyć należy, że kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygania przez tut. Sąd m.in. w wyrokach: z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 34/11, z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 53/11, z dnia 17 maja 2011r. sygn. akt I SA/Bd 160/11 oraz z dnia 08 czerwca 2011r. sygn. akt I SA/Bd 238/11. Przenosząc te ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na decyzji I instancji z dnia [...]. figuruje podpis i pieczęć Zastępcy Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów D. B. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...]. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, która została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS w Bydgoszczy – A. M., jednakże obok jego podpisu widnieje również podpis i pieczęć m.in. D. B., a więc osoby, która podpisała decyzję wydaną w I instancji. Stwierdzić zatem trzeba, że osoba ta brała udział w postępowaniu przez organem II instancji z naruszeniem wspomnianego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Naruszenie tego warunku skutkuje zaistnieniem wady kwalifikowanej z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., co obligowało Sąd do ponownego uchylenia decyzji II instancji. Ponadto stwierdzić należy, że w niniejsze sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych. W decyzji uznaniowej organ zobowiązany jest do szczególnego wyjaśnienia sytuacji faktycznej i dokonania oceny materiału dowodowego. Decyzja ta nie może być bowiem decyzją dowolną. W sprawie organ przyjął, że skarżąca posiada wierzytelność o wysokości około [...] zł i że aktualnie w tej sprawie toczy się postępowanie przed właściwym sądem. Organ uznał ten fakt za istotny. Stwierdził, że w przypadku odzyskania tej należności istnieje możliwość uregulowania zadłużenia skarżącej wobec ZUS. Dlatego też, w ocenie organu, umorzenie należności należy uznać za przedwczesne i nieuzasadnione. Skarżąca zaś w trakcie postępowania twierdziła, iż przysługująca jej wierzytelność jest nieściągalna. Strona powoływała się na pismo Prezesa Sądu Okręgowego w P. z dnia [...]., z którego wynikało, że jej wierzyciel M. P. S.A. w P. okazał się niewypłacalny i tym samym jej wierzytelność nie została zaspokojona i jest niemożliwa do wyegzekwowania. Nie wiadomo zatem, czy skarżąca i organ mówią o tej samej wierzytelności. Jeśli nie to przyjąć należy, że organ nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wystarczający do rozstrzygnięcia. Jeśli tak, to w ocenie Sądu organ dokonał błędnej oceny stanu faktycznego, przyjmując za istotną okoliczność możliwość odzyskania tej wierzytelności. Naruszenie to mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. I.Najda-Ossowska D.Dudra M.Łent