I SA/Bd 160/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Protokolant Natalia Nawrocka po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Pismem z dnia [...] r. skarżący wystąpił o umorzenie w całości należności z tytułu składek. Wniosek umotywował trudną sytuacją finansową rodziny oraz swoim złym stanem zdrowia. Wskazał, że dochód rodziny stanowi otrzymywane przez niego świadczenie rentowe w wysokości [...] zł oraz prace dorywcze żony, z których otrzymuje wynagrodzenie w kwocie ok. [...] zł. Wnioskodawca podał, że zły stan zdrowia nie pozwala mu na znalezienie dodatkowego źródła dochodów, aby móc spłacić ciążące zadłużenie. Podkreślił również, że nie został poinformowany o zmianie przepisów i konieczności opłacania składek na ubezpieczenie społeczne od 01 stycznia 2008 r. Dodatkowo wskazał na zawieszenie działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 2008 r. do grudnia 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2002 r. do września 2002 r., od maja 2003 r. do czerwca 2003 r. oraz od lutego 2004 r. do grudnia 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł oraz Fundusz Pracy za okres od stycznia 2008 r. do grudnia 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł. Nie zgadzając się z wydaną decyzją, pismem z dnia [...] r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał na trudną sytuację finansową rodziny. Podniósł, że osiągane przez małżonków dochody wystarczają na bardzo skromne życie. Stwierdził, że nie jest w chwili obecnej w stanie spłacić ciążących na nim zobowiązań, Podał również, że jego stan zdrowia się pogarsza, co uniemożliwia znalezienie pracy, żona natomiast wykonuje tylko prace dorywcze, które nie przynoszą znacznego dochodu. Po rozpatrzeniu wniesionego środka odwoławczego, decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na podstawie posiadanych dokumentów organ ustalił, że w obecnej chwili, wraz z żoną, skarżący utrzymuje się ze świadczenia rentowego przyznanego z tytułu częściowej niezdolności do pracy, na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w wysokości [...] zł i prac dorywczych żony na kwotę (według oświadczenia) około [...] zł. W związku z bieżącym utrzymaniem strona ponosi miesięcznie następujące koszty: czynsz - [...] zł (kopia informacji z SM "R." dotycząca naliczenia opłat eksploatacyjnych za październik 2010 r. na kwotę [...] zł), energia [...] zł (kopia faktury VAT z dnia 22 września 2010 r. na kwotę [...] zł, co miesięcznie daje [...] zł), woda - [...] zł (brak rachunków). Dodatkowo strona zadeklarowała, że na leki wydaje miesięcznie około [...] zł, jednakże na potwierdzenie nie złożyła żadnych rachunków. Na podstawie złożonych dokumentów organ stwierdził, że zobowiązany jest właścicielem spółdzielczego własnościowego mieszkania o pow. [...] m2 położonego w T. przy ul. [...] oraz samochodu osobowego T. [...] rok prod. [...], którego wartość organ oszacował na kwotę około [...] zł na podstawie publikacji Pojazdy Samochodowe Wartości Rynkowe Część A Notowania Ogólnopolskie VIII-2008. Ponadto organ ustalił, że strona jest wraz z żoną współwłaścicielem samochodu C. [...]z [...] r. oraz wraz z synem współwłaścicielem samochodu R. [...] z [...] r. Zobowiązany prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i [...] synem M. Pozostała dwójka dorosłych dzieci utrzymuje się samodzielnie. Odnosząc się do zasadniczej przesłanki uzasadniającej umorzenie zaległości, tj. stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, w świetle przepisów art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie taki stan nie zachodzi - działalność gospodarcza nie jest co prawda prowadzona, można jednak wszcząć egzekucję ze świadczenia rentowego, istnieje również możliwość wdrożenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. Zatem w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania zarówno art. 28 ust. 3 pkt 5, jak i pkt 6 powołanej ustawy albowiem na obecnym etapie nie można przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto, wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia tego postępowania (brak konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w pkt 4a wskazanej ustawy). W przedmiotowej sprawie istnieje możliwość stwierdzenia współodpowiedzialności żony za długi męża, gdyż w małżeństwie istnieje ustrój wspólności majątkowej. Ponadto nie stwierdzono braku składników majątku o znacznej wartości rynkowej - Zakład może dokonać zabezpieczenia hipotecznego dochodzonych należności na nieruchomości, zobowiązany jest też współwłaścicielem trzech samochodów. Odnosząc się do przedstawionej przez skarżącego sytuacji materialnej organ stwierdził, że jest ona trudna i skutkuje niemożnością jednorazowej spłaty zadłużenia, ponieważ pociągnęłoby to dla skarżącego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki, a zwłaszcza pozbawiłoby możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co wskazywałoby na możliwość zastosowania w sprawie przepisów § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.). Organ wskazał jednak, że decyzje w kwestii umorzenia należności składkowych są wydawane na podstawie uznania administracyjnego. Zaznaczył również, że nie można wykluczyć podjęcia zatrudnienia przez stronę, w świetle informacji o pobieraniu świadczenia z tytułu częściowej, a nie całkowitej niezdolności do pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub o wstrzymanie egzekucji należności wynikających ze składek na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że od lipca 2002 r. był przekonany o zawieszeniu działalności gospodarczej z chwilą przejścia na rentę, jednak dopuścił możliwość popełnienia jakiegoś błędu dotyczącego formalności z tym związanych. Zaznaczył, że po otrzymaniu informacji o wysokości zaległych składek, wyrejestrował działalność z dniem 01 stycznia 2010 r. i jednocześnie wystąpił o umorzenie zaległości ze względu na stan zdrowia, w szczególności choroby napadowego migotania przedsionków, nadciśnienia oraz cukrzycy z powikłaniami. Zarzucił, że organ traktuje go jak osobę prowadzącą działalność gospodarczą, a nie jak osobę, która nie dopełniła formalności. Podniósł, że organ dopiero po 7 latach poinformował go o zaistniałych nieprawidłowościach, co skutkowało wzrostem zadłużenia. Zaznaczył, iż obecnie utrzymuje się ze świadczenia rentowego w wysokości [...] zł, żona nie posiada stałej pracy, z prac dorywczych osiąga dochód w wysokości ok. [...] zł. Wskazał, że [...] syn M. uczęszcza do szkoły specjalnej. Zaznaczył, że dochody jego rodziny nie zapewniają minimum socjalnego. Odnosząc się do posiadanych samochodów wskazał, że samochodu marki T. nie może sprzedać od półtora roku za kwotę [...] zł, natomiast samochód C. został zakupiony przez syna i córkę. Ponadto podniósł, że organ dokonał zabezpieczenia hipotecznego na nieruchomości wskazując na możliwość spłaty zaległości ratalnie, w związku z czym wystąpił o rozłożenie zadłużenia na raty w wysokości [...] zł. Zaznaczył jednak, że jest to bardzo duże obciążenie dla jego budżetu domowego i na wiele lat pozbawi jego rodzinę możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak na podstawie art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Z kolei, przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny. Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową - polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo iż brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji - taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na decyzji z dnia [...] r., oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w T. A. S., znajdują się także odciski pieczęci oraz podpisy pracowników organu: naczelnika - J. S. oraz specjalisty – A. J. Również pismo z dnia [...] r., w którym stwierdzono, że skarżący posiada spółdzielcze mieszkanie własnościowe (k. 52 akt administracyjnych) oraz pismo z dnia [...] r. dotyczące weryfikacja rozliczenia pod kątem przedawnienie składek (k. 54 akt administracyjnych) zostało podpisane przez A. J. Ponadto, w aktach sprawy znajdują się pisma, na których zamieszczono (obok nieczytelnego podpisu) odręczny zapis "P. J." (dotyczy to pism na kartach: 4, 13, 18, 19, 21, 31), co świadczy o tym że osoba ta rozpatrywała te pisma, np. oświadczenie skarżącego o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej Nie budzi zatem wątpliwości, że zarówno A. S., jak i A. J. brały udział w wydaniu pierwszej decyzji. Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z [...] r., która została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS w T. – B. P. Obok tego podpisu na decyzji widnieją odciski pieczęci oraz podpisy Zastępcy Dyrektora – A. S. oraz specjalisty – A. J. A. S. wydała zatem z imieniu Zakładu pierwszą decyzję oraz aprobowała rozstrzygnięcie zawarte w drugiej decyzji. Natomiast A. J. na etapie postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podpisała pismo (zawiadomienie) skierowane do skarżącego z dnia [...] r. (k. 78 akt administracyjnych). W aktach sprawy znajdują się też pisma, na których zamieszczono odręczny zapis "P. J." (dotyczy to pism na kartach: 77, 81, 89), co świadczy o tym, że osoba ta rozpatrywała m.in. zasadność wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] r. W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brali udział pracownicy, którzy uczestniczyli w wydaniu pierwszej decyzji, tj. A. S. oraz A. J. Są to zatem pracownicy, którzy na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd zauważa, że gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.) należy bezwzględnie ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Celem takiej regulacji jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym stanowiskiem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co może nasuwać wątpliwości co do jego bezstronności oraz obiektywizmu (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1164/10). W związku z tym przy powtórnym rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy od udziału w postępowaniu należy wyłączyć wyżej wymienionych pracowników. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Niniejsze rozstrzygnięcie jest kontynuacją orzecznictwa WSA w Bydgoszczy – por. wyrok z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Bd 34/11, wyrok z dnia 5 kwietnia 2011 r., I SA/Bd 53/11. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. H. Adamczewska – Wasilewicz T. Liwacz L. Kleczkowski