I SA/Kr 1336/11

Sygn. akt I SA/Kr 1336/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 listopada 2011r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka (spr.), Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek, WSA Urszula Zięba, Protokolant: Henryka Lech, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2011r., sprawy ze skargi Rady Gminy Bochnia, na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, z dnia 1 czerwca 2011r. nr KI-43-005/21/11, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji, I. uchyla zaskarżoną uchwałę, II. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 300, 00 zł (słownie: trzysta złotych) Uchwałą z dnia 1 czerwca 2011r. nr KI-411/256/11 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) orzekło o stwierdzeniu nieważności uchwały Nr V/46/11 Rady Gminy Bochnia z dnia 28 kwietnia 2011r. w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji osobom fizycznym, które zamierzają dokonać likwidacji azbestowych pokryć dachowych lub elewacji z budynków mieszkalnych na terenie swoich nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdzono, iż Rada Gminy Bochnia podejmując przedmiotową uchwałę, postanowiła w § 1 ust. 2 uchwały oraz w § 1 ust. 1 i 2, a także w § 3 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały, stanowiącego regulamin udzielania dotacji z budżetu gminy na likwidację pokryć dachowych lub elewacji zawierających azbest z budynków mieszkalnych na terenie Gminy Bochnia, iż dofinansowaniu będą podlegały wydatki poniesione na utylizację odpadów azbestowych powstałych przy wymianie lub likwidacji pokrycia dachowego lub elewacji budynków mieszkalnych, tj.: zabezpieczenie odpadów azbestowych zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz załadunek, transport i składowanie odpadów. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie na posiedzeniu w dniu 18 maja 2011 roku postanowiło wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały z uwagi na stwierdzone w niej istotne naruszenie prawa. Organy Gminy zostały powiadomione o terminie ponownego rozpatrywania sprawy oraz o możliwości uczestniczenia uprawnionych przedstawicieli w posiedzeniu Kolegium. Zgodnie z art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji: 1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: a) osób fizycznych. Zasady udzielania dotacji celowej, zgodnie z art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Jak podniesiono w uchwale wszczynającej postępowanie o stwierdzenie nieważności badanej uchwały, określone przez Radę Gminy cele dofinansowania nie stanowią kosztów inwestycyjnych, w związku z czym postanowienie Rady Gminy o dofinansowaniu zabezpieczenia odpadów azbestowych, załadunku, transportu i składowania odpadów, naruszają art. 403 ust. 4 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Całość zadania inwestycyjnego polegającego na wymianie pokryć dachowych lub elewacji nie jest inwestycją z zakresu ochrony środowiska, tak więc nie jest możliwe udzielenie dotacji z budżetu Gminy na podstawie wyżej wskazanych przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska. Z argumentami Kolegium nie zgadza się Rada Gminy Bochnia, co wynika z przesłanego w dniu 31 maja 2011r. pisma podpisanego przez Wójta Gminy. Jak wynika z treści pisma, "Wymiana pokrycia dachowego wykonanego z azbestu na inne, nieszkodliwe dla środowiska naturalnego, w tym poprzez jego zdjęcie, wywiezienie na odpowiednie dla składowania tego typu odpadów składowisko, jest niewątpliwie wydatkiem mieszczącym się w pojęciu kosztów inwestycyjnych". Kolegium stwierdziło, iż przytoczony dział VII w tytule I ustawy Prawo ochrony środowiska "Ochrona środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizowaniu inwestycji" oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 o treści: "W koncepcji, strategiach, planach i studiach, o których mowa w ust. 1, w szczególności określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń, zapewnienia ochrony przed powstającymi zanieczyszczeniami oraz przywracania środowiska" nie stanowi podstawy podjętej przez Radę uchwały. Dodatkowo Kolegium wskazało, że brak możliwości udzielenia dotacji na przedsięwzięcia nie będące inwestycją z zakresu ochrony środowiska nie pozbawia Gminy możliwości finansowania określonych przez Radę Gminy przedsięwzięć. Mogą być one realizowane w formie wydatków bezpośrednich z budżetu Gminy Bochnia na podstawie zawieranych umów, dla których podstawą prawną jest art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 403 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Po ponownej analizie przedmiotowej uchwały i zapoznaniu się z wyjaśnieniami przedstawionymi w piśmie Wójta Gminy Bochnia, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, zgodnie z którym, co wskazano wyżej, dotacja na cel określony przez Radę Gminy Bochnia w swej uchwale nie stanowi kosztów inwestycyjnych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale rażące naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 403 ust.5, art. 403 ust. 4 pkt 1 a ustawy Prawo ochrony środowiska oraz §6 i 8 Rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. z 2004 r. Nr 71 poz. 649 ze zm.) polegające na błędnym uznaniu, że uchwała rady Gminy Bochnia jest sprzeczna z prawem. Rada Gminy Bochnia wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz obciążenie organu nadzorczego kosztami postępowania. W ocenie strony skarżącej uchwała Kolegium narusza wskazane wyżej przepisy prawa materialnego z uwagi na to, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przewidziane w regulaminie udzielania dotacji z budżetu Gminy na likwidację pokryć dachowych lub elewacji zawierających azbest z budynków mieszkalnych na terenie Gminy Bochnia przypadki kwalifikujące do udzielenia dotacji nie stanowią elementu procesu inwestycyjnego. Zgodnie z treścią art. 400a ust. 1 punkt 8 ustawy Prawo ochrony środowiska finansowanie ochrony środowiska obejmuje przedsięwzięcia związane z gospodarką odpadami. Tym samym - w ocenie strony skarżącej - wszelkie tego typu przedsięwzięcia, w tym opisane w regulaminie, stanowiącym załącznik do uchwały nr V/46/11 Rady Gminy, które zmierzają do realizacji zadań z zakresu ochrony środowiska, polegających na prawidłowej gospodarce odpadami, są działaniami inwestycyjnymi w rozumieniu tych przepisów. Wykładnia dokonana w zaskarżonej uchwale jest wykładnią zawężającą, która nie odnosi się do specyfiki przedmiotu, jakim są działania podejmowane w związku z likwidacją pokryć azbestowych. Tymczasem zgodnie z przepisami dotyczącymi usuwania azbestu- Rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest określa, jakie prace mają być wykonywane przy usuwaniu azbestu i jakie są wymagania dla prawidłowego ich wykonania. Przede wszystkim zgodnie z §8 ust. 2 tego rozporządzenia prace muszą być prowadzone z zapewnieniem zabezpieczeń przed przenikaniem azbestu do powietrza, a w §10 przewidziano ścisłą procedurę transportu i magazynowania odpadów uzyskanych w wyniku usunięcia azbestu. Wszelkie prace związane z usuwaniem azbestu wymagają zgłoszenia lub nawet uzyskania zezwolenia, nie mogą być wykonywane przez dowolnie wybranego przedsiębiorcę, lecz przez podmiot spełniający wymagania wskazane w §6 rozporządzenia. Zdaniem strony skarżącej trudno jest nazwać inaczej czynności podejmowane w celu likwidacji azbestu niż procesem inwestycyjnym, zmierzającym do zmiany charakteru nieruchomości. Jest to niewątpliwie inwestycja z zakresu ochrony środowiska, albowiem zmierza do wykonania zobowiązania nałożonego w cytowanym rozporządzeniu, które bez żadnych wątpliwości zostało wydane w celu ochrony środowiska. Tym samym Uchwała Rady Gminy Bochnia nie narusza przepisów wskazanych w zaskarżonej uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, gdyż odnosi się do właściwej interpretacji pojęcia "inwestycja", w rozumieniu przepisów dotyczących zarówno ustawy Prawo ochrony środowiska, jak i wskazanego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wniosło o odrzucenie skargi z powodu braku uchwały Rady Gminy Bochnia w przedmiocie zaskarżenia, względnie o jej oddalenie, jako niezasadnej. Kolegium podniosło, iż przywołane w uchwale Rady Gminy Bochnia podstawy prawne nie dawały podstaw do wydania regulacji, które ewidentnie nie mają charakteru inwestycyjnego. Używane w argumentacji skargi podejmowanie inwestycji odwołuje się raczej do potocznego rozumienia inwestycji, które jest bardzo pojemne, ale nie ma nic wspólnego z jego rozumieniem w oparciu o stosowne regulacje. Rada Gminy Bochnia uzupełniła skargę poprzez załączenie uchwały z dnia 20 lipca 2011r. w sprawie wniesienia skargi na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Rady Gminy Bochnia na rozstrzygnięcie nadzorcze -uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie stwierdzające nieważność uchwały Nr V/46/11 Rady Gminy Bochnia z dnia 28 kwietnia 2011r. w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji osobom fizycznym, które zamierzają dokonać likwidacji azbestowych pokryć dachowych lub elewacji z budynków mieszkalnych na terenie swoich nieruchomości. Niniejsza skarga wniesiona więc została na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. w związku z 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie. Wprawdzie przed jej wniesieniem nie zachowano wymogów proceduralnych w postaci uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, to jednak wymagana uchwała Rady Gminy Bochnia, czyli organu, który wydał akt zakwestionowany w rozstrzygnięciu nadzorczym, została podjęta dnia 20 lipca 2011r. (czyli po wniesieniu skargi, co nastąpiło 5 lipca 2011r.). Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 2450/10, LEX nr 743431). Dlatego też wniosek o odrzucenie skargi jest nieuzasadniony. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność przywołanej uchwały Rady Gminy Bochnia nie jest zgodne z prawem. Rozpocząć należy od przypomnienia, że działania organu nadzoru wobec samorządu terytorialnego są znacznie ograniczone z uwagi na zdecentralizowany charakter samorządu. Jego samodzielność jest gwarantowana konstytucyjnie (art. 164 Konstytucji RP) i podlega ochronie sądowej. Ograniczenie nadzoru przejawia się w ścisłej reglamentacji zarówno samych organów nadzorczych, jak i środków nadzorczych oraz ograniczeniu kryterium nadzoru wyłącznie do kryterium legalności. Organ nadzoru dokonując kontroli legalności (zgodności z prawem) danego aktu, musi zatem ściśle trzymać się wyznaczonych mu ram nadzoru, każde bowiem ich przekroczenie kwalifikowane być musi jako naruszenie konstytucyjnie gwarantowanej zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządziegminnym przyznaje organowi nadzoru kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym. To ostatnie a contrario wynika z treści art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że w razie nieistotnego naruszenia prawa orzeka się o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa. A zatem, dokonując kontroli legalności danego aktu i dochodząc do wniosku, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu, organ nadzoru winien precyzyjnie ustalić to naruszenie prawa, wskazując konkretne normy, które jego zdaniem zostały naruszone, a także dokonać oceny stopnia tego naruszenia prawa. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organ nadzoru tego obowiązku nie zrealizował. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazano w jaki sposób konkretne przepisy zostały zaskarżoną uchwałą naruszone, a przede wszystkim nie dokonano oceny stopnia tego naruszenia. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nadzoru wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia na to, iż określone przez Radę Gminy cele dofinansowania nie stanowią kosztów inwestycyjnych, w związku z czym postanowienie Rady Gminy o dofinansowaniu zabezpieczenia odpadów azbestowych, załadunku, transportu i składowania odpadów, naruszają art. 403 ust. 4 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Całość zadania inwestycyjnego polegającego na wymianie pokryć dachowych lub elewacji nie jest inwestycją z zakresu ochrony środowiska, tak więc nie jest możliwe udzielenie dotacji z budżetu Gminy. W ocenie Sądu taki argument nie jest wystarczający, jako powód zakwestionowania legalności przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru zarzucając naruszenie art. 403 ust. 4 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w ogóle nie wskazał z jakich względów i na jakiej podstawie prawnej uznał, iż zamierzone działania związane z likwidacją azbestowych pokryć dachowych lub elewacji z budynków mieszkalnych nie stanowią inwestycji. Organ nadzoru – wobec wyjaśnień strony skarżącej – ograniczył się do wskazania, iż przywołane w piśmie z dnia 30 maja 2011r. przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia. Tymczasem strona skarżąca dokonując wykładni systemowej wewnętrznej ustawy Prawo ochrony środowiska, a w skardze powołując także przepisy powołanego wyżej rozporządzenia wykazywała, iż jej zdaniem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją z zakresu ochrony środowiska. Organ nadzoru, wskazał w odpowiedzi na skargę, iż "podstawy prawne na jakich wydano uchwałę (...) nie dawały podstaw do wydania regulacji, które ewidentnie nie mają charakteru inwestycyjnego. Używane w argumentacji skargi podejmowanie inwestycji odwołuje się raczej do potocznego rozumienia inwestycji, które jest bardzo pojemne, ale nie ma nic wspólnego z jego rozumieniem w oparciu o stosowne regulacje". Powyższe pokazuje, iż zarówno na etapie orzekania, jak i w odpowiedzi na skargę nie przedstawiono i nie uzasadniono w sposób merytoryczny okoliczności wskazujących na to, iż wydana uchwała Rady Gminy narusza art. 403 ust. 4 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Takimi okolicznościami nie mogą być wskazania organu nadzoru na to, że zamierzone działania ewidentnie nie mają charakteru inwestycyjnego. Organ nadzoru nie może stwierdzając nieważność uchwały w sposób ogólnikowy i bezrefleksyjny uzasadniać swoje rozstrzygnięcie. Należało zatem przedstawić "stosowne regulacje" , z których wynika, iż nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z inwestycją z zakresu ochrony środowiska. Jak już wskazano wyżej organ nadzoru powinien nie tylko ustalić naruszenie prawa, wskazując konkretne normy, które jego zdaniem zostały naruszone, a także dokonać oceny stopnia tego naruszenia prawa w okolicznościach danej sprawy. Tymczasem zaskarżona uchwała w ogóle nie zawiera powyższych elementów, bowiem samo przytoczenie przepisów prawa, bez ich oceny w danym stanie sprawy i sformułowanie, iż całość zadania inwestycyjnego polegającego na wymianie pokryć dachowych lub elewacji nie jest inwestycją z zakresu ochrony środowiska nie może być uznane za wystarczające. Warto tu nadmienić, iż organ nadzoru sam wskazuje, iż w sprawie mamy do czynienia z zadaniem inwestycyjnym polegającym na wymianie pokryć dachowych lub elewacji, ale nie wyjaśnia dlaczego nie traktuje tej inwestycji, jako inwestycję z zakresu ochrony środowiska. Dodatkowo należy podkreślić, iż dużym uproszczeniem jest sformułowanie organu, iż mamy do czynienia z zadaniem inwestycyjnym polegającym na wymianie pokryć dachowych lub elewacji. Jak wynika bowiem z treści uchwały Rady Gminy dotacje przeznaczone są nie na wymianę pokryć dachowych lub elewacji, a na utylizację azbestu pozyskanego z likwidacji pokryć dachowych lub elewacji zawierających azbest (§1 pkt 1 uchwały). W ocenie Sądu, twierdzenia organu nadzoru powołane wyżej nie dawały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Bochnia z dnia 28 kwietnia 2011r. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy ocenić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego, co uzasadnia jego uchylenie. Niezależnie od tego należy także zwrócić uwagę, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem przepisów procesowych. Organ nadzoru naruszył przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 11 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się wydając zaskarżoną uchwałę oraz brak wykazania, iż w sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, czyli oczywistym i bezpośrednim. W naszym systemie prawnym brak wprawdzie szczegółowej regulacji zasad procedury nadzorczej, a obowiązujące przepisy ograniczają się tylko do ogólnego wskazania, że "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio" (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie to ogólne odesłanie do zasad przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego oznacza jednak między innymi obowiązek organu nadzoru do odpowiedniego zastosowania w procedurze nadzorczej procesowych gwarancji strony tego postępowania. To zastosowanie k.p.a. winno jednak być "odpowiednie" a nie "wprost", uwzględnić zatem musi specyfikę postępowania nadzorczego w porównaniu z postępowaniem administracyjnym. Zdaniem Sądu, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie nie wykazało, iż zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej i zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane niezgodnie z prawem, z tego powodu to rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone, na podstawie art. 148 p.p.s.a.