II OSK 2450/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 631/10 o odrzuceniu skargi Powiatu O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi J. K. na Zarząd Powiatu O. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Pismem z dnia 24 sierpnia 2010 r., Powiat O. wniósł skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2010 r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zostało ono doręczone Powiatowi w dniu 28 lipca 2010 r. Do skargi nie dołączono jednak uchwały w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału w dniu 10 września 2010 r. wezwano zatem stronę skarżącą do złożenia uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Pismem skierowanym do Sądu w dniu 17 września 2010 r. strona skarżąca nadesłała egzemplarz uchwały Rady Powiatu O. z dnia 31 sierpnia 2010 r. Nr [...] "w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2010 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Powiatu O. Nr XL/239/2010". Postanowieniem z dnia 28 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę. Jak wskazał Sąd uchwała w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze została przez stronę skarżącą złożona wraz z pismem z dnia 15 września 2010 r., podjęta zaś została w dniu 31 sierpnia 2010 r. Tymczasem, zaskarżone przez Powiat rozstrzygnięcie nadzorcze doręczone zostało skutecznie stronie skarżącej w dniu 28 lipca 2010 r., a wobec tego termin do jego zaskarżenia do sądu administracyjnego upływał z końcem dnia 27 sierpnia 2010 r. Uchwała o jakiej mowa w art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) została zatem podjęta już po upływie terminu do wniesienia skargi. W takiej sytuacji Sąd przyjął, że strona skarżąca nie spełniła wymagań ustawowych przewidzianych dla zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, a zatem skarga jako niedopuszczalna, podlegała po myśli art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) odrzuceniu. Na powyższe postanowienie Powiat O. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym - poprzez niewłaściwą jego wykładnię poprzez przyjęcie, że nie podjęcie przez radę powiatu uchwały w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przed wniesieniem skargi na to rozstrzygnięcie, względnie przed upływem 30 dniowego terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje niedopuszczalność wniesienia skargi i w konsekwencji zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. , 2) naruszenie prawa procesowego tj. art. 49 § 1 p.p.s.a przez błędną jego wykładnię w wyniku przyjęcia, że nieprzedłożenie uchwały organu powiatu przy wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest brakiem formalnym, którego nie usunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia, że pogląd, iż co do zasady uchwała o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego powinna być podjęta przed wniesieniem skargi lecz nie później niż przed upływem trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia, został przesądzony w orzecznictwie Sądów administracyjnych i nie jest obecnie kwestionowany. Problematyka ta budzi nadal wiele kontrowersji, jednakże obecnie w judykaturze przeważa pogląd, iż skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym do złożenia skargi, o której mowa w ust. 1 tej ustawy, uprawnionym jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, i jak stanowi omawiany przepis podstawą wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W przepisie powyższym nie określono terminu, w którym uchwała ta winna zostać podjęta. Taki też pogląd został przyjęty zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92, LEX nr 10908; postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94, OSNP/1994/12/186; postanowienie SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt II ARN 43/94, OSNP/1994/12/185; postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, OSNP/1994/9/138), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007/1/6). W orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano w odniesieniu do analogicznego rozwiązania zastosowanego w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zawartego w art. 98 ust. 3, że przepis ten powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Z tego też względu w orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r. sygn. akt III ARN 13/92, LEX nr 10908; z dnia 7 lipca 1994 r. sygn. akt III ARN 42/94, OSNP 1994 r. nr 9, poz. 138; z dnia 21 września 1994 r. sygn. akt II ARN 43/94, OSNP 1994 r. nr 12, poz. 185; z dnia 5 października 1994 r. sygn. akt III ARN 53/94, OSNP 1994 r. nr 12, poz. 186 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007 r. nr 1, poz. 6; z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1158/07, niepubl.; z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 410/07 niepubl.). Reasumując należy uznać, że skarga Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie akt, o jakim mowa w art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym zostanie uchwalony i przekazany do Sądu Administracyjnego, także po upływie terminu do wniesienia skargi. Sytuacja powyższa miała miejsce w sprawie niniejszej. Zasadność powyższego twierdzenia wypływa również z argumentacji natury konstytucyjnej. Prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego winno być bowiem interpretowane w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu jednostki samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro prawo to wynika wprost z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, w szczególności w aspekcie zapewnienia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wobec organu administracji rządowej, które sprawują nadzór nad samorządem z punktu widzenia legalności, poprzez zapewnienie im w jak najszerszy sposób prawa do Sądu i kwestionowania zasadności podejmowanych środków nadzoru. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucając skargę Powiatu O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego naruszył art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, iż wadliwie strona skarżąca wskazała, iż brak przedłożenia uchwały nie jest brakiem formalnym skargi. Jednakże zauważyć trzeba, iż podstawą do odrzucenia skargi może być tylko taki brak formalny, którego nie usunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu. Skoro zatem, jak przyjęto powyżej, uchwała rady powiatu mogła być przedstawiona do czasu rozpoznania sprawy przez sąd, to nie można było przyjąć, iż był to taki brak formalny, którego nie uzupełnienie w wyznaczonym terminie, uzasadniało odrzucenie tej skargi. Z tego względu na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.