II OSK 1899/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 283/11 w sprawie ze skarg Wojewody Mazowieckiego i E. S.A. w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 30 czerwca 2010 r. nr 670/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Miasta Grodziska Mazowieckiego Jednostka E uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie II OSK 1899/11 U z a s a d n i e n i e Wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r., sygn. IV SA/Wa 283/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Wojewody Mazowieckiego i E. S.A. w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 30 czerwca 2010 r. Nr 670/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu miasta Grodziska Mazowieckiego Jednostka E - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji podano, iż skargę na przedmiotową uchwałę wniósł Wojewoda Mazowiecki w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 i 3, art. 14 ust. 6, art. 15 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody /Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm./; ( 3 pkt 2, ( 4 pkt 6, ( 7 pkt 1, 8 i 9, ( 8 ust. 2, ( 12 pkt 9 oraz załączników 2, 3 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1587/; ( 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm./; ( 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm./ oraz ( 1 i ( 3 - 6 rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu /Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 42, poz. 870 ze zm./. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że w granicach kwestionowanego planu znajduje się część Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu /WOCHK/, zaś godnie z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody chronionego krajobrazu. Zdaniem Wojewody uzgodnienie takie nie zostało dokonane. W aktach sprawy znajduje się jedynie negatywna opinia projektu planu dokonana przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydana w oparciu o inny przepis, to jest art. 54 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Prognoza oddziaływania na środowisko nie ujmuje przy tym kwestii objęcia planem Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i nie analizuje wpływu planu na ten obszar. Brak również w planie granic tego Obszaru oraz ustaleń dotyczących sposobu zagospodarowania terenów podlegających ochronie, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w wyroku NSA z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 985/09 stwierdza się, że brak wymaganego uzgodnienia projektu planu stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu skutkujące stwierdzeniem jego nieważności stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu. Brak określenia w planie granic ww. Obszaru uniemożliwia ustalenie, jakiego dokładnie terenu dotyczy opisane uchybienie trybu uchwalenia planu, co wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały tylko w stosownej części. Brak jest też w tekście kwestionowanej uchwały opisu obszaru objętego planem, lecz odsyła się do rysunku planu. Obszar objęty projektem planu wyznacza się stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu i powinna w tym względzie być zgodność. Ponadto na rysunku planu do obszaru objętego planem włączono część kolejowego terenu zamkniętego podczas gdy zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r. plan miejscowy nie jest sporządzany dla terenów zamkniętych a w myśl art. 4 ust. 4 tej ustawy ustala się w planie jedynie granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, zaś kwestionowany plan zawiera ustalenia dla terenu zamkniętego poprzez określenie występowania gruntów o obniżonej nośności i granic terenu bezpośredniego zagrożenia powodzią. Nie ustalono natomiast granic strefy ochronnej terenu zamkniętego wynikającej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kolejny zarzut dotyczy treści legendy planu, która nie rozgranicza obowiązujących ustaleń planu od jego elementów informacyjnych, przez co rysunek planu w sposób niejednoznaczny odzwierciedla ustalenia części tekstowej planu /naruszenie ( 7 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/. W tekście uchwały ustala się przeznaczenie terenów dla obiektów i urządzeń energetyki oraz komunikacji drogowej, parkingów, garaży i placów manewrowych zaś w legendzie rysunku planu takie tereny nie zostały wymienione. W planie określono zasady podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, podczas gdy zdaniem Wojewody brak podstaw do czynienia w planie takich ustaleń. W planie zawarto też rozstrzygnięcie dotyczące konieczności wystąpienia o uzyskanie odstępstwa do Regionalnego Dyrektora Gospodarki Wodnej, które w ocenie Wojewody nie może mieć miejsca skoro plan jest aktem prawa miejscowego i nie powinien zawierać normy otwartej odsyłającej do odrębnych i przewidzianych prawem procedur. Plan zawiera też dla określonego terenu zakaz podziału nieruchomości w sytuacji, gdy przepisy art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy nie upoważniają do formułowania w planie takiego zakazu. Dla określonych w planie terenów ustalono w planie nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy lasu na 6 m, podczas gdy z rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy lasu wynosi 6 m. Załączony do akt wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest niezgodny z rysunkiem obowiązującego studium. Nadto dokumentacja planistyczna nie zawiera pieczęci i podpisu burmistrza miasta jak też nie został spełniony wymóg zawiadomienia komisji urbanistyczno-architektonicznej o przystąpieniu do sporządzenia planu i przekazania projektu planu do zaopiniowania tej komisji. Dodatkowo pismem uzupełniającym skargę Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności ( 24 pkt 3 lit. e uchwały w sprawie planu wprowadzającego zakaz przeprowadzania odzysku lub unieszkodliwienia odpadów, ścieków i tym podobnych podczas gdy ustalenia tego nie było w zaopiniowanym, uzgodnionym i wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu. Fakt ten potwierdził Burmistrz Miasta wyjaśniając, że wystąpiły rozbieżności pomiędzy treścią wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu a dokumentem uchwalonym. Błąd powstał w wyniku redagowania projektu przekazywanego do uchwalenia. Rada Miasta Grodzisk Mazowiecki wniosła o oddalenie skargi Wojewody Mazowieckiego podkreślając, że należy rozważyć, czy wszystkie zarzuty tej skargi dotyczą istotnego naruszenia prawa. W ocenie Rady Miasta zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren należący do WOChK, skoro granice te zostały ustalone w rozporządzeniu nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. są więc jednoznaczne i wiążące. Niezgodność granic obszaru uchwalonego planu z granicami wskazanymi w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia tego planu dotyczy natomiast "niewielkiego obszaru" wobec włączenia przez projektantów do obszaru planu fragmentu terenu zamkniętego. Jest to jednak istotne naruszenie zasad sporządzania planu i winno ono skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części. Za istotne naruszenie prawa Rada Miasta uznaje ustanowienie w planie zakazu podziału nieruchomości oraz ustalenie odległości zabudowy od lasu na rysunku planu, należy więc rozważyć usunięcie z obrotu prawnego tych ustaleń. Kwestię rozbieżności pomiędzy rysunkiem planu a jego częścią tekstową należy rozważyć według kryterium ich wpływu na jednoznaczne rozumienie ustaleń planu. Zdaniem Rady Miasta rozbieżności wskazane przez Wojewodę nie wpływają na niewłaściwe rozumienie treści planu. Wprowadzenie do planu zasad podziału nieruchomości takich jak normatyw działki budowlanej nie narusza według Rady Miasta prawa. Plan stanowi podstawę prawną do podziału nieruchomości nie tylko w trybie scalenia i podziału, zaś parametry działek są jednym z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego. Brak opisu granic obszaru planu nie stanowi istotnego naruszenia prawa, skoro granice obszaru planu są określone na rysunku planu. Odnosi się to też do kwestii określenia odległości linii zabudowy. Omyłkowo wprowadzono do tekstu planu takie obiekty, które nie są oznaczone na rysunku planu, nie ma to jednak wpływu na stosowanie planu, podobnie jak umieszczenie na rysunku planu niewłaściwego fragmentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co stanowi oczywistą omyłkę. Skarga została również wniesiona przez E. S.A. w G., w zakresie ( 24 pkt 3 lit. e. Spółka ta ma /jako użytkownik wieczysty/ nieruchomość na terenie objętym planem i wyczerpała wymóg bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszeń jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą /art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/. W tej skardze podnosi się, iż wskazany przepis godzący w interesy gospodarcze strony skarżącej, został wprowadzony do planu już po wyczerpaniu procedury planistycznej, tuż przed podjęciem zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na tę skargę Rada Miasta w istocie przyznała jej zasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wprawdzie skargi zostały oparte na odmiennych podstawach prawnych, to jednak uznał za zasadne połączenie obydwu spraw do wspólnego rozpatrzenia i wydania jednego orzeczenia, tym samym wobec zaskarżenia przez Wojewodę całego planu, skarga Spółki E. nabiera wtórnego znaczenia. Sąd poddał analizie sprawę w aspekcie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu sporządzania tego planu, a także naruszenie właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W pierwszej kolejności Sąd zbadał, czy zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego. Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia lecz należy przyjąć, że zasady sporządzania planu dotyczą zawartości aktu /części tekstowej i graficznej/ zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Merytoryczną zawartość planu określają przepisy art. 15 ust. 1 i 17 pkt 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiot planu /ustalenia/, określają art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określa wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 7 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 15 ust. 2 wskazuje, jakie uregulowania obligatoryjnie muszą zostać zawarte w planie miejscowym, w którym określa się granice i sposoby zagospodarowania terenów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów. Takim terenem jest obszar Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, uregulowany rozporządzeniem nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. W części tekstowej planu powinny zatem znaleźć się zarówno granice tego Obszaru, jak też sposób zagospodarowania tego fragmentu Obszaru. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że granice danego Obszaru są określone w części graficznej a brak określenia dotyczy części tekstowej planu. Ma to jednak ten skutek, że według Sądu nie ma możliwości stwierdzenia nieważności planu tylko co do części, lecz zachodzi konieczność orzeczenia o stwierdzeniu nieważności całej zaskarżonej uchwały. W planie też muszą się znaleźć obowiązkowo zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem /art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Nie ma przy tym racji wnoszący skargę Wojewoda, iż brak podstaw do ustalania w planie zasad podziałów wykonywanych w innym trybie niż scalanie i podział nieruchomości. W planie jest możliwe, a nawet wręcz pożądane, ustalenie zasad podziału, w szczególności określenie parametrów działek, jakie powstaną w wyniku podziału. Omówione wady zaskarżonej uchwały Sąd uznał za wystarczające do uwzględnienia skarg, inne natomiast podnoszone w skargach zarzuty Sąd uznał za nie mające znaczenia dla "samego orzeczenia sądowego" jednakże zauważył, że wskazane wadliwości będą miały znaczenie o tyle, aby organ ponownie nie dopuścił do ich powstania. Podkreślił przy tym, że legenda planu musi być tak sformułowana, aby umożliwiała stwierdzenie, które oznaczenia mają charakter wiążących ustaleń planu, a które jedynie mają znaczenie informacyjne, tak aby nie budziło to żadnych wątpliwości. Temu celowi służy także ujednolicenie pojęć zawartych w tekście planu oraz w legendzie. Podobnie jest z kwestią ustaleń zawartych w tekście planu oraz w rysunku planu. Plan nie może zawierać norm otwartych, odsyłających i nie przewidzianych przepisami prawa procedur uzależniających realizację ustaleń planu od przyszłych uzgodnień i opinii. Wypis ze studium załączony do dokumentacji planu powinien być zgodny z rysunkiem studium. Inne dostrzeżone przez Wojewodę kwestie o charakterze uchybień w ocenie Sądu są mniej istotne, jednak organy gminy procedując w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "muszą przeanalizować dogłębnie przepisy prawa obowiązujące w tym zakresie, aby nie dopuścić do ponownych uchybień". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Grodzisk Mazowiecki zarzucając: 1/ naruszenie zasad postępowania określonych w ppsa, to jest art. 141 ( 4 i art. 147 ( 1 co miało wpływ na wynik postępowania ze względu na usunięcie zaskarżonej uchwały w całości, podczas gdy wystarczające było stwierdzenie nieważności tej uchwały tylko w niezbędnym zakresie, 2/ naruszenie art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym art. 28 ust. 1 przez niewłaściwe zastosowanie ze względu na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości zamiast tylko w części, zaś art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 8 przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Odnośnie pkt. 7 zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji błędnie przyjął, że obowiązek opisu granic Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w tekście uchwały wynika z ustawy podczas gdy granice tego Obszaru zostały ustalone w opublikowanym rozporządzeniu Wojewody Mazowieckiego w sprawie ustanowienia danego Obszaru, zaś w kwestii pkt 8, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną brak było podstaw do przyjęcia przez Sąd, że niezamieszczenie w zaskarżonej uchwale szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości, jako elementu obligatoryjnego planu, pomimo iż plan nie ustalał terenów przeznaczonych do scalenia i podziału nieruchomości, uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się zwłaszcza, iż art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwia orzekanie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały tylko w części dotkniętej wadami prawnymi, to jest naruszenia zasad uchwalania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego uchwalania a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Sąd I instancji słusznie dopatrzył się licznych uchybień prawnych zaskarżonej uchwały, jednakże za przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości przyjął tylko zaniechanie ustalenia obligatoryjnych regulacji, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 7 i art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędnie przyjął, że w uchwale o planie musi być słowny opis granic Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w sytuacji, gdy zostały one ustalone w odpowiednim rozporządzeniu Wojewody Mazowieckiego i wskazane na rysunku planu. Zgodzić się trzeba z oceną Sądu, iż art. 15 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy wprowadza obowiązek "opisu granic terenu podlegającego ochronie w tekście uchwały", jednakże skoro granice tego terenu ustalone zostały w innym akcie - rozporządzeniu Wojewody, wystarczające jest wskazanie danego obszaru na rysunku planu. Podobnie w kwestii terenu zamkniętego, który stanowi niewielką część terenu znajdującego się w granicach planu, dla którego plan nie zawiera żadnych ustaleń, poza oznaczeniem zasięgu bezpośredniego zagrożenia powodzią i gruntów słabonośnych. Błędne również stanowisko zajął Sąd I instancji w kwestii obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 a więc konieczności zawarcia w planie zasad scalenia i podziału nieruchomości bez względu na rzeczywiste potrzeby danego planu. W orzecznictwie /wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 545/10 Legalis/ i w literaturze /Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck/ w tym względzie wyrażane są odmienne poglądy prowadzące do takiego rozumienia obowiązków z art. 15 ust.2, iż nie mają one charakteru bezwzględnego, lecz podlegają dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej podano w niniejszej sprawie przede wszystkim, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia norm postępowania określonych w ppsa, to jest art. 141 ( 4 i art. 147 ( 1, co miało wpływ na wynik postępowania wobec usunięcia zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości, podczas gdy w istocie wobec wystąpienia niespornie wad uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do części tego planu, wystarczające było stwierdzenie nieważności tej uchwały tylko w niezbędnym zakresie. Z tym zarzutem wiąże się też ściśle podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym art. 28 ust. 1 przez niewłaściwe zastosowanie ze względu na stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości zamiast tylko w części, zaś art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 8 przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy przepis ten w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji błędnie przyjął, że obowiązek opisu granic Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w tekście uchwały wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy granice tego Obszaru zostały ustalone w opublikowanym rozporządzeniu Wojewody Mazowieckiego w sprawie ustanowienia danego Obszaru. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną brak było też podstaw do przyjęcia przez Sąd, że niezamieszczenie w uchwale szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości, jako elementu obligatoryjnego planu, skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały i to w całości pomimo tego, iż plan nie przewidywał w ogóle terenów przeznaczonych do scalenia i podziału nieruchomości. Ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej w powyższych kwestiach należy się, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni zgodzić. Skoro niesporne jest w sprawie, że aktem prawa miejscowego, rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego opisanym w sprawie, został ustanowiony Mazowiecki Obszar Chronionego Krajobrazu, którego to obszar /teren jaki zajmuje/ oraz jego granice zostały ustalone już w sposób normatywny tym rozporządzeniem, to okoliczność braku opisania w części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, przy jednoczesnym wskazaniu go w części graficznej planu, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, nadto nie tylko części odnoszącej się do przedmiotowego obszaru, ale w całości. Również całkowicie słusznie w skardze kasacyjnej podnosi się, że unormowanie art. 15 ust. 2 gramatycznie sformułowane mogłoby sugerować, że wolą ustawodawcy jest, aby wszystkie określone w tym ustępie wymogi, zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego spełnione obowiązkowo, a więc w tym także dotyczące zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych tym planem. Jednakże nie powinno budzić wątpliwości, że podstawową wykładnią jaką należy stosować nie jest wykładnia gramatyczna /literalna/, lecz przede wszystkim należy posługiwać się wykładnią celowościową /funkcjonalną/. Ta druga zaś prowadzi do wniosku, że oczywistym jest, iż w razie objęcia planem terenów, co do których przewiduje się podział i scalanie nieruchomości, to zasady tego podziału muszą być obowiązkowo określone w planie /wymóg z art. 15 ust. 2 pkt 8/. Jeżeli jednak brak jest sporu co do tego, że na terenie objętym przedmiotową uchwałą takie tereny, do których odnosi się wymieniony przepis nie występują, to bezprzedmiotowe jest określania zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Prawidłowo w skardze kasacyjnej przytacza się występujące w tym względnie orzecznictwo sądowo-administracyjne oraz poglądy doktryny, co do konieczności dostosowania rozumienia wskazanych przepisów do konkretnych warunków, które Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie całkowicie aprobuje. Ze względu na to, iż skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 185 ( 1 ppsa. Ubocznie wypada zauważyć, iż wadą procedowania Sądu I instancji jest połączenie do wspólnego rozpoznania i orzekania skargi Wojewody jako rządowego organu nadzoru, wniesionej na podstawie kompetencyjnej przewidzianej w ustawie o samorządzie gminnym dla tego organu ze skargą innego podmiotu, wniesioną na podstawie odrębnego przepisu /art. 101 ustawy o samorządzie gminnym/ uprawniającego każdy podmiot mający w tym interes prawny i którego interes prawny został naruszony, do zaskarżenia danego aktu, po wyczerpaniu wymogu wezwania organu gminy do usunięcia naruszeń kwestionowanym aktem. Stosownie do art. 111 ( 1 ppsa sąd zarządza /a więc musi zarządzić ze względu na ekonomikę procesową/ połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą, taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, gdyż skargi Wojewody i Spółki E. nie mogły być objęte jedną skargą. Wprawdzie art. 111 ( 2 umożliwia sądowi zarządzenie połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Związek spraw, które sąd zamierza objąć łącznym rozpoznaniem a także rozstrzygnięciem, musi być jednak taki, iż brak jest przeciwwskazań do ich połączenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę połączenie skargi Wojewody wnoszonej na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym ze skargą wniesioną przez inny podmiot na podstawie art. 101 tejże ustawy nie powinno mieć miejsca chociażby z tej przyczyny, iż skargi te są właśnie wniesione na zupełnie innych podstawach prawnych umożliwiających ich wniesienie, co determinuje rolę procesową każdego z tych podmiotów. Wojewoda, który wnosi skargę do sądu administracyjnego jako organ nadzoru, który z różnych względów nie skorzystał z prawa do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do zaskarżonego aktu organu gminy, jest organem kwestionującym akt organu samorządu, a więc w sprawie wywołanej skargą wojewody stronami są wyłącznie wojewoda i jak w niniejszej sprawie, rada gminy. Nie ma prawnych możliwości, aby stronami w tej sprawie były także inne podmioty, nawet jeżeli spełniają warunki ustawowe do zakwestionowania tego samego aktu, który skarży wojewoda. Podobnie jeżeli chodzi o skargę innego, niż wojewoda, podmiotu. W postępowaniu wszczętym taką skargą wojewoda również nie powinien uczestniczyć, gdyż prawo nie daje mu takich możliwości. Połączenie spraw na zasadzie art. 111 ( 2 ppsa wymaga więc każdorazowo gruntownego wyjaśnienia i dokonania oceny, czy związek spraw, które ewentualnie byłyby połączone, jest taki, iż umożliwia łączne ich rozpoznanie i rozstrzygnięcie. Skargi wniesione w niniejszej sprawie powinny być więc przed ich rozpoznaniem i wydaniem orzeczenia rozłączone stosownym zarządzeniem Sądu I instancji. Niezależnie od treści skargi kasacyjnej, która z natury rzeczy ogranicza się do kwestii najważniejszych, w ocenie wnoszącej ją strony, trzeba zwrócić uwagę na to, że Sąd I instancji dość powierzchownie, bez wykazania wymaganej w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości staranności, odniósł się zarówno do zarzutów podnoszonych przez Wojewodę Mazowieckiego jak i do zarzutów Spółki, która jednak skargi kasacyjnej nie złożyła, skoro orzeczenie wyeliminowało zaskarżoną uchwałę w całości, a więc i w tym zakresie, który był kwestionowany przez tę Spółkę. Nie można przy tym zapominać, że Sąd I instancji nie jest związany zarzutami podnoszonymi przez skarżącego, lecz tylko granicami danej sprawy /art. 134 ( 2 ppsa/ a także zasadą określoną w art. 134 ( 2, iż nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.