II SA/Kr 754/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2011 r. sprawy ze skargi H. P., C. G. i D. M. na uchwałę Rady Miasta Zakopanego z dnia 29 lipca 2010 r. nr LVIII/925/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Polana Szymoszkowa skargę oddala. Rada Miasta Zakopane podjęła w dniu 29 lipca 2010 r. uchwałę nr LVIII/925/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Polana-Szymoszkowa. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. H.P. , D.M. oraz C.G. , reprezentowane przez adwokat Z.N. , wezwały za pośrednictwem Burmistrza Miasta Zakopane Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego przedmiotową uchwałą. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. H.P. , D.M. oraz C.G. reprezentowane przez adwokat Z.N. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 29 lipca 2010 r. nr LVIII/925/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Polana-Szymoszkowa podnosząc, że zaskarżają uchwałę w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżące zarzuciły kwestionowanej uchwale naruszenie: - art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie zasady równego traktowania podmiotów w tożsamej sytuacji prawnej polegające na odmiennym ukształtowaniu sytuacji prawnej właścicieli działek znajdujących się w tej samej lokalizacji w zakresie prawa zabudowy, - art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 140 Kodeksu Cywilnego oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez ustanowienie zakazu zabudowy i ograniczenie wynikającego z prawa własności prawa dysponowania nieruchomością mimo, że nie jest to niezbędne dla osiągnięcia celów ładu przestrzennego i funkcji terenu wynikających ze studium i planu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z postanowieniami uchwalonego planu teren obejmujący osiedle [...] , a w szczególności należące do skarżących działki o numerach ewidencyjnych [...] obręb [...] , znajdują się w strefie terenów otwartych TOs wykluczających sytuowanie nowej zabudowy. W związku z ustanowionym zakazem zabudowy skarżące jako współwłaścicielki przedmiotowych działek złożyły wnioski i uwagi do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując na zasadność przyznania w obszarze działek prawa zabudowy. Uwag skarżących nie uwzględniono podnosząc, że działki o nr ewid. [...] obr. [...] znajdują się w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane w zasięgu strefy terenów otwartych TOs, o średnim poziomie reżimu ochrony. Powołując się na ustalenia studium dotyczącej tej strefy uznano , iż wniesiona uwaga w części dotyczącej zmiany przeznaczenia działek na działki budowlane nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego studium i nie może zostać uwzględniona w projekcie planu. Skarżące wskazały na naruszenie ich interesu prawnego przedmiotową uchwałą polegające na ustanowieniu zakazu zabudowy ich nieruchomości. Podniosły, że w sytuacji skarżących, co wskazano już w wezwaniu, doszło do rażącego naruszenia ich praw zaskarżoną uchwałą, polegającego na takim ukształtowaniu postanowień planu, które wprowadzają nierówne traktowanie sytuacji prawnej właścicieli działek znajdujących się w obrębie osiedla [...] . Wskazano na zasadniczą niekonsekwencję w udzieleniu prawa do zabudowy nieruchomości położonych na przedmiotowym terenie - co dotyczy przede wszystkim sytuacji prawnej działek stanowiących własność wzywających oraz działek [...] oraz [...] stanowiących własność innych osób prywatnych, które uzyskały prawo zabudowy pod rządami studium. Działki te są bowiem działkami posiadającymi prawo do zabudowy mimo położenia w sąsiedztwie działek [...] obręb [...] . Skarżące podniosły, że nie można w świetle obowiązujących przepisów odmiennie ukształtować sytuacji prawnej właścicieli działek na tym samym terenie przez dowolne, uznaniowe przyznawanie i odmowę prawa do zabudowy - co pozostaje bez związku z wymaganiami ochrony środowiska, potrzebami interesu publicznego czy też z wymogami ładu przestrzennego, którym w świetle przepisów ustawy jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Skarżące nie kwestionują, iż zgodnie z przyznanym ustawowo uprawnieniem gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego co do zasady dopuszczalna jest ingerencja w prawo własności jednak podniosły, iż nie ma ona charakteru absolutnego - gmina winna się kierować wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz normami prawa materialnego. Ustawa wymaga bowiem, aby owa ingerencja była usprawiedliwiona z punktu widzenia zasad i wartości, o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - co ma miejsce wówczas, gdy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości i wykonywaniu prawa własności są konieczne dla realizowania podanej w zaskarżonym planie funkcji publicznej, którą miałyby spełniać nieruchomości skarżących. Zdaniem skarżących w obszarze Osiedla [...] , gdzie znajdują się już budynki mieszkalne ustanawianie zakazu zabudowy nie jest konieczne dla uzyskania założeń studium oraz planu jakimi są ochrona środowiska i krajobrazu oraz utrzymanie funkcji turystycznej tego obszaru. Gmina w ramach władztwa planistycznego dysponuje innymi instrumentami dla kształtowania ładu przestrzennego, które powinna rozważyć w pierwszej kolejności, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, bez potrzeby tak zasadniczej ingerencji w prawo własności. Nadto skarżące wskazały, iż gmina odmawiając uwzględnienia wnoszonych uwag odnosiła się do zgodności z postanowieniami studium z 1999 r., które zostało uznane za nieaktualne w 2007 r. i rada przystąpiła do jego zmiany. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zakopane wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wskazano, iż skarżące nie dochowały wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego, wobec czego skarga powinna podlegać odrzuceniu. Podniesiono bowiem, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego z dnia [...] lutego 2011 r. zostało skierowane do Burmistrza Miasta Zakapane, a nie prawidłowo do Rady Miasta Zakopane, zatem do organu niewłaściwego. Odnośnie do merytorycznych zarzutów skargi podano: Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzono w oparciu o analizę uwarunkowań istniejącego zagospodarowania oraz ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane (zatwierdzonego uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15.12.1999r.) Przeznaczenie terenów i sposoby ich zagospodarowania określa się w planie z uwzględnieniem ustaleń obowiązującego Studium. Obszar objęty ustaleniami planu obejmuje dzielnicę o utrwalonej strukturze funkcjonalno-przestrzennej obejmując w większości tereny wyłączone z zainwestowania (zwarte kompleksy leśne oraz tereny otwarte użytkowane jako trwałe użytki zielone), co zapisane zostało w ustaleniach obowiązującego studium. W projekcie planu uwzględniono wnioski złożone do projektu planu przez organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planów miejscowych, które wpłynęły na etapie zawiadomienia o przystąpieniu do jego opracowania. Wszystkie organy i instytucje uzgodniły projekt planu pozytywnie, a złożone opinie w świetle zamieszczonych powyżej wyjaśnień również uznać należy za pozytywne zaopiniowanie projektu planu. Po ukazaniu się zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania planu, wpłynęły 2 wnioski, których nie uwzględniono z uwagi na ich niezgodność z obowiązujących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane. W trakcie wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego wpłynęło 29 uwag, z których jedna dotyczyła prognozy oddziaływania na środowisko. Uwzględniono częściowo 9 uwag, a 21 nie uwzględniono, z uwagi na ich niezgodność z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane. Dalej wskazano, iż ustalenia planu zostały oparte na ustaleniach Studium, które w tym terenie precyzuje dokładnie zagospodarowania terenów. Działki o nr ewid. [...] obr. [...] położone są w terenach, które według studium nie mogą zostać przeznaczone pod zabudowę. Natomiast działki [...] znalazły się w terenach budowlanych wyznaczonych w studium ze względu na już istniejące zagospodarowanie (co zostało uwzględnione w planie). Podkreślono, że plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się w zupełnie innym trybie niż decyzje o warunkach zabudowy - nie ma tu znaczenia fakt, że działki sąsiednie są budowlane - nie jest to w przypadku planu kryterium definiującym zakres wyznaczanych terenów przeznaczonych pod zabudowę. Za bezzasadny Rada uznała również zarzut naruszenia 64 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu tego wynika, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania nie muszą być identyczne dla wszystkich nieruchomości. Różnych ustaleń planu dla różnych nieruchomości nie można uznać za naruszenie konstytucyjnej zasady równej ochrony prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.). W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W sytuacji, gdy skarżące reprezentowane przez fachowego pełnomocnika skargę do sądu administracyjnego formułują jako skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 29 lipca 2010 r., nr LVIII/925/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Polana-Szymoszkowa podnosząc, że zaskarżają uchwałę w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski (dotyczące stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów przedmiotowej uchwały) i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżącego dotyczą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącego i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miasta Zakopanego z dnia 29 lipca 2010 r., nr LVIII/925/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Polana-Szymoszkowa mając dodatkowo na uwadze prezentowaną i kształtującą się w orzecznictwie NSA wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżące dopełniły również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Treść wezwania wskazuje jednoznacznie, że było ono skierowane do Rady Miasta Zakopanego, a jedynie wniesione za pośrednictwem Burmistrza Miasta Zakopane. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Miasta Zakopanego z dnia 29 lipca 2010 r., nr LVIII/925/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Polana-Szymoszkowa została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżące są właścicielkami nieruchomości składającej się z działek nr [...] obręb [...] , tj. nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie Sądu skarżące podnosząc, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia uniemożliwiające im zabudowę nieruchomości, co w konsekwencji ogranicza – w ocenie skarżących w sposób nadmierny i nieuzasadniony - prawo własności ich nieruchomości, wykazały naruszenie uprawnień właścicielskich przez te przepisy zaskarżonej uchwały, które wprowadzają zakaz zabudowy na ich nieruchomościach. Skarżące jednak nie wykazały naruszenia ich interesu prawnego innymi uregulowaniami zaskarżonej uchwały zwłaszcza tymi, które nie odnoszą się do ich nieruchomości. Skoro skarżące nie wykazały, by cała zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny, a jedynie te regulacje planu, które dotyczą przeznaczenia terenu działek nr [...] obręb [...] w Zakopanem - nie mogły skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego na całą uchwałę z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego powodu Sąd mógł weryfikować zaskarżoną uchwałę tylko w zakresie tych regulacji planu, które dotyczą przeznaczenia terenu działek nr [...] obręb [...] w Zakopanem. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu z powodu braku legitymacji procesowej skarżących. Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Sąd zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że niniejsza skarga jest kolejną z wielu skarg wnoszonych w stosunku do planów miejscowych uchwalanych przez Radę Miasta Zakopane w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane uchwalone uchwałą z dnia 15 grudnia 1999 r., Nr XV/140/99. Studium to jest aktem obowiązującym i jest koniecznym aktem odniesienia dla uchwalanych planów miejscowych, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt: II OSK 1870/10. Niezależnie od tego, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela niezakwestionowane przez NSA stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 1794/09, zgodnie z którym art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, że "studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (...) uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. zachowują moc" oznacza, że "stare" studia zachowają "wewnętrzną moc prawną", tj. moc prawną właściwą aktom prawa wewnętrznego. W konsekwencji zachowanie przez nie tej mocy oznacza, że wszystkie te studia powinny być w świetle przepisów ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traktowane tak samo, jak studia nowe, a w szczególności do tych studiów ma zastosowanie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność, że Rada Miasta Zakopanego podejmuje działania w celu uaktualnienia unormowań studium gminnego nie pozbawia mocy wiążącej uchwały z dnia 15 grudnia 1999 r., Nr XV/140/99. W ocenie Sądu organ planistyczny podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane przyjętego uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r., Nr XV/140/99, czemu dał wyraz w treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie dopuścił się w tym zakresie ani naruszenia zasad sporządzania planu ani istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego. Podjęcie takiej uchwały (§ 1 pkt 1 zaskarżonego planu) – co zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym może mieć miejsce łącznie z uchwaleniem planu – przekłada się w zakresie wynikającym z charakteru studium i art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - na treść zaskarżonego planu. Należy bowiem przyjąć, że podjęcie wadliwej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami studium (tj. w sytuacji braku tej zgodności) prowadzi do uchwalenia planu, którego postanowienia naruszają art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że ugruntowane jest już stanowisko zgodnie z którym istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje bądź wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253) bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu trybu postępowania planistycznego poprzez przyjęcie w § 1 pkt 1 zaskarżonego planu uchwały o zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium, jak również brak podstaw do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie zasad sporządzania planu rozumianych – w orzecznictwie i doktrynie - jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Wniosek o zgodności ustaleń zaskarżonego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego z ustaleniami studium z 1999 r. – czemu zresztą skarżące nie przeczą - wynika z porównania treści tych aktów planistycznych, gdzie ustalenia planu mieszczą się w szerzej określonym zakresie ustaleń studium. Z treści zaskarżonego planu wynika, że działki skarżących położone są w terenach oznaczonych symbolem 1R (tereny użytkowane rolniczo) o podstawowym przeznaczeniu pod użytkowanie rolne jako łąki i pastwiska z zakazem realizacji obiektów budowlanych, w tym związanych z produkcją rolną, obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie za wyjątkiem wyciągów narciarskich typu orczyk (§ 7 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały). W terenach tych dopuszcza się realizację kępowych zadrzewień i zakrzaczeń śródpolnych. Z kolei gdy chodzi o ustalenia studium działki skarżących położone są w strefie TOs (tereny otwarte o średnim reżimie ochrony), gdzie ustalono m.in. takie kierunki zagospodarowania przestrzennego, jak: wykluczenie sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą (§ 17 ust. 2 pkt 2 uchwały w sprawie studium), wykorzystanie terenów na cele turystyki i wypoczynku (§ 17 ust. 2 pkt 4 uchwały w sprawie studium), dopuszczanie rozwoju urządzeń z zakresu m.in. gospodarki rolniczej i leśnej. Pełnomocnicy organu planistycznego okazali na rozprawie w dniu 7 listopada 2011 r. a następnie dołączyli do akt sprawy część opisową i graficzną studium. Z legendy części graficznej wynika, że widoczne w tej części oznaczenie OP7 nie dotyczy działek skarżących (tereny OP7 oznaczono kolorem brązowym). Skoro zatem studium nie wyklucza na przedmiotowym terenie prowadzenia działalności rolniczej, to dopuszczalne było przyjęcie w planie miejscowym dla tego terenu ustaleń, według których podstawowym przeznaczeniem terenu jest jego użytkowanie rolne jako łąki i pastwiska z zakazem realizacji obiektów budowlanych. W niniejszej sprawie przyjmując w planie miejscowym zacytowane wyżej ustalenia dla obszaru 1R (tereny użytkowane rolniczo) z zakazem realizacji obiektów budowlanych, organ planistyczny nie wykroczył poza ramy ustaleń przyjętych w studium, a zatem nie można mu zarzucić uchwalenia zaskarżonego planu bez zachowania zgodności ustaleń tego planu z postanowieniami obowiązującego studium. W chwili uchwalania zaskarżonego planu związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, art. 17 pkt 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym podczas sporządzania projektu planu miejscowego organ gminy zobowiązany był uwzględniać ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W orzecznictwie z jednej strony podkreślano, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513), a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2008 r., II SA/Wr 430/05, Lex 297159). Z drugiej strony niewątpliwie zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko takie ugruntowuje się w najnowszym orzecznictwie NSA. W wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 39/11 Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że "o ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być – w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W cytowanym wyroku NSA przyjął – ze względu na kierunkowy jedynie charakter studium - dopuszczalność ustalenia w planie miejscowym lokalizacji drogi publicznej klasy zbiorczej w terenach, które w studium przeznaczono pod funkcję mieszkaniową z dopuszczalnością jedynie wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie prowadzi do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium ani też nie wyklucza tego zagospodarowania. Okoliczność, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami studium nie oznacza jednak automatycznie, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Oddziaływanie norm kierunkowych zawartych w akcie planowania (akcie wewnętrznym) na procesy decyzyjne w postępowaniu planistycznym poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego ma charakter pośredni i jest jedynie pewną wytyczną dla organu kompetentnego do podjęcia rozstrzygnięcia bezpośrednio wiążącego i mającego charakter normy prawa powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy uzyskuje kompetencje do prawotwórczej działalności w ramach władztwa planistycznego, w ramach którego jest uprawniona do kreowania – w granicach upoważnienia ustawowego – norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Zasady (kierunki, cele, programy) wskazane w studium gminnym muszą być rozważane łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim konstytucyjnymi. Istota władztwa planistycznego polega m.in. na wyważeniu tych zasad w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej i przyznaniu jednym z nich pierwszeństwa, a ograniczeniu bądź w ogóle nie zastosowaniu innych. Zawarte w zaskarżonym studium stwierdzenia takie jak: "wykluczenie sytuowania nowej zabudowy" należy traktować jako wskazany w studium kierunek (zasadę) działania rady gminy na etapie uchwalania planu, który nie może być traktowany jako nakaz bezwzględnie wiążący i niepodlegający ocenie przez organ planistyczny uchwalający plan. W tym stanie rzeczy konieczne stało się zbadanie, czy organ planistyczny uchwalając zaskarżony plan miejscowy prawidłowo zrealizował służące mu władztwo planistyczne, a zwłaszcza czy nie przekroczył jego granic. Podnieść należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Stwierdzenie przez Sąd przekroczenia granic władztwa planistycznego oznaczałoby, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności. Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności. W rozpatrywanej sprawie rozważenia wymagało to, czy Rada Miasta Zakopane – jak twierdzi skarżący - dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżące w ich skardze złożonej do sądu administracyjnego, a koncentrujących się na twierdzeniu, że poprzez uchwalenie przedmiotowego planu doszło do naruszenia zasad równości, zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, a w konsekwencji do ograniczenia konstytucyjnego prawa własności skarżących w stopniu naruszającym istotę tego prawa. Zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącego do skarżącego, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżące ustalenia nie przekreślają możliwości skarżących korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Skarżące mogą rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu (tj. użytkować teren jako łąki i pastwiska), a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez wskazywane przez skarżącego ustalenia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 29 lipca 2010 r. nr LVIII/925/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Polana-Szymoszkowa. Z pewnością jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności. W związku z powyższym należy w dalszej kolejności rozważyć właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżących oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie NSA, aby można było organowi planistycznemu skutecznie zarzucić przekroczenie granic władztwa planistycznego organ ten powinien znać oczekiwania właścicieli nieruchomości co do sposobu zagospodarowania tych nieruchomości oraz ich argumentację. NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 123/10 stwierdził, że "w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 uzpz), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględniać to czy strona skarżąca zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat (od 2001 r.)." Z akt sprawy wynika, że skarżące składały w toku procedury planistycznej uwagi do projektu planu, w tym gdy chodzi o ustalenia w stosunku do przedmiotowych działek były to uwagi zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. Jako podstawę do przeznaczenia tych działek pod zabudowę skarżące podały okoliczność, że są to ich ostanie działki, które chciałby przeznaczyć na potrzeby mieszkaniowe dzieci. W świetle takiej argumentacji odpowiedź organu planistycznego odwołująca się do ustaleń obowiązującego studium bez analizowania wszystkich aspektów związanych z zasadami równości, ładu przestrzennego, czy zrównoważonego rozwoju, nie może być uznana za nieprawidłową, a zwłaszcza uzasadniającą twierdzenie o przekroczeniu granic władztwa planistycznego. Argumenty dotyczące naruszenia powyższych zasad pojawiły się dopiero w skardze do sądu administracyjnego, przy czym argument dowolności organu planistycznego i nierównego traktowania oparty na stwierdzeniu, że zróżnicowana została – z punktu widzenia prawa zabudowy – sytuacja skarżących i sytuacja właścicieli działek sąsiednich działek nr [...] oraz [...] , nie może być uznawany za zasadny, gdyż w stosunku do terenu działek nr [...] oraz [...] obowiązują inne ustalenia studium gminnego dopuszczające zabudowę tych działek. Mając zatem na uwadze, że przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności, należy przyjąć, że istotne znaczenie ma w tym względzie stanowisko organu prezentowane w odpowiedzi na złożone uwagi do projektu planu, w uzasadnieniu uchwały przyjmującej plan miejscowy (o ile jest sporządzane, gdyż obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa), bądź w odpowiedzi na skargę lub na rozprawie przed sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie, skoro skarżące w toku procedury planistycznej powołały się w istocie na swój interes faktyczny (potrzeba pomocy mieszkaniowej dzieciom), nie można zarzucić organowi planistycznemu ukształtowania treści planu w stosunku do nieruchomości skarżących w sposób nieprawidłowy, skoro nastąpiło to w zgodzie z ustaleniami studium. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ planistyczny zasad planowania przestrzennego określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza że i w tym względzie – już na etapie skargi – skarżące nie przedstawiły żadnych argumentów wykazujących, że doszło do naruszenia tych zasad. Subiektywne przekonanie skarżących o nieracjonalności działań organu z tego względu, że skutkowały one ograniczeniem ich prawa własności (co jest ustawowo dopuszczalne w drodze planu miejscowego) nie może przesądzać o nielegalności zaskarżonej uchwały, zwłaszcza że stanowisko organu, że tereny przeznaczone w planie są terenami o zabudowie historycznej, natomiast w stosunku do terenów niezabudowanych nie uczyniono żadnego wyjątku i zgodnie z ustaleniami studium wprowadzono na nich zakaz zabudowy – znajduje potwierdzenie w dokumentacji planistycznej. W tej sytuacji skargę w zakresie tych regulacji planu, które dotyczą przeznaczenia terenu działek nr [...] obręb [...] w Zakopanem należało oddalić jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.