II OSK 310/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA - Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1689/11 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem z 7 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2011 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. Wójt Gminy W. wyraził negatywną opinię w sprawie wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie nieruchomości położonej w G. Postanowienie to zostało wydane w trybie art. 106 k.p.a. na wniosek Starosty Żyrardowskiego (organu pierwszej instancji), co powoduje, że Gmina W. nie jest podmiotem mającym legitymację skargową w niniejszym postępowaniu. Legitymacji skargowej nie mają bowiem organy, które orzekały w sprawie (uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. jest stanowiskiem organu w tej samej sprawie – organ współdziałający nie prowadzi odrębnej sprawy). Sąd I instancji zauważył, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a spór pomiędzy nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. W tych warunkach zachodziła podstawa do odrzucenia skargi wniesionej przez nieuprawniony podmiot na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożyła Gmina W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 50 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, co doprowadziło do uznania przez Sąd, że organ administracji publicznej wydający opinię w postępowaniu prowadzonym przez inny organ nie ma legitymacji skargowej w takim postępowaniu, - art. 50 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. przez uznanie, że gmina nie jest uprawniona do wniesienia skargi w danej sprawie, jeżeli organ wykonawczy tej gminy jest uprawniony do wydania w takiej sprawie postanowienia w postępowaniu uzgodnieniowym, - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą inne niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a. przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi. Uczestnik postępowania Z. P. sp. z o.o. z siedzibą w P. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej Gminy W. jako niedopuszczalnej z uwagi na jej wniesienie przez pełnomocnika upoważnionego jedynie do sporządzenia skargi kasacyjnej, ewentualnie – o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku uczestnika postępowania, nie zachodzi podstawa do odrzucenia skargi kasacyjnej. Jak wynika bowiem z akt sprawy (k. 50-54) skarga kasacyjna została sporządzona przez pełnomocnika zgodnie z udzielonym mu upoważnieniem, niemniej wniesiona przez Gminę W., a więc uprawniony podmiot (skarżącego). Decydujące znaczenie dla wyniku rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej ma ustalenie, czy skarżącemu służyła legitymacja do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2011 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. W odniesieniu do powyższej kwestii nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, albowiem zaskarżone postanowienie Sądu I instancji nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Akcentowane przez skarżącego rozróżnienie pełnionej przez określony organ administracji funkcji w toku postępowania administracyjnego (organ orzekający w sprawie – organ współdziałający) znajduje uzasadnienie na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej nie ma istotnego znaczenia dla rozważanej przez Sąd I instancji kwestii dotyczącej legitymacji skarżącego do zaskarżenia decyzji z [...] listopada 2011 r. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że uprawnienia Gminy W. w postępowaniu dotyczącym sprawy odzysku odpadów wiążąco zostały uregulowane w art. 26 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243), stanowiącym, że zezwolenie na prowadzenie odzysku (lub unieszkodliwiania) odpadów starosta wydaje po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce odzysku (lub unieszkodliwiania) odpadów. Przyznanie gminie prawa do zajęcia stanowiska poprzez wydanie postanowienia opiniującego (art. 106 k.p.a.) sprawia, że w tej formie wyczerpuje się wyznaczony przepisami prawa materialnego interes prawny gminy do wypowiedzenia się w sprawie lokalizacji na jej terenie przedsięwzięcia związanego z odzyskiem odpadów. Ustawa wyznaczając organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w tejże sprawie nie pozwala więc gminie na dochodzenie ochrony jej interesu prawnego tak w toku postępowania administracyjnego prowadzonego po uzyskaniu opinii wójta (poprzez zaskarżenie decyzji nieuwzględniającej oceny sformułowanej przez organ współdziałający na podstawie art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach), jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym (poprzez zaskarżenie decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że uzgodnienie jest prawną formą wpływania przez organ uzgadniający na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ prowadzący postępowanie. Nie można w związku z tym łączyć pozycji organu ustawowo upoważnionego do współdecydowania przy wydaniu określonej decyzji (art. 106 k.p.a.) z pozycją podmiotu kwestionującego decyzję kończącą postępowanie na podstawie art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 1971/93; wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r. sygn. II GSK 478/07) Wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego, argumenty, które stanowią o niedpuszczalności wniesienia skargi przez organ administracji, który rozpoznawał sprawę w I instancji, pozostają aktualne także w odniesieniu do organu współdziałającego, który niezadowolony z nieuwzględnienia jego opinii w sprawie głównej, chciałby zakwestionować wydaną decyzję przed sądem administracyjnym. Niewątpliwie włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie (współdziałających) w konkretnej sprawie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Nie pozbawia to jednak jednostki samorządu terytorialnego ochrony sądowej. W wyroku z 29 października 2009 r. K 32/08, OTK-A 2009/9/139 Trybunał Konstytucyjny wskazał bowiem, że ochrona sądowa takiej jednostce samorządu jest zapewniona w tym sensie, że skarga na decyzję dotyczącą jej interesu podlega rozpoznaniu przez organ władzy sądowniczej, którego zasadniczym zadaniem jest kontrola zgodności z prawem działań organów władzy publicznej. W sytuacjach, w których ustawa wymaga uzasadnienia decyzji administracyjnej, racje jednostki samorządu terytorialnego mogą zostać wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji podjętej przez organ tej jednostki właściwy do rozpatrzenia sprawy. Uzasadnienie tu jest brane pod uwagę przez organ odwoławczy, a w razie uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego - także przez sądy administracyjne. Również w przypadku działania organu jednostki samorządu terytorialnego w roli organu współdziałającego stanowisko jednostki samorządu terytorialnego zostaje wyrażone w postanowieniu opiniującym, które podlega obligatoryjnemu rozważeniu (jako element materiału dowodowego) przez organ prowadzący postępowanie. Prawidłowość odrzucenia przez organ rozstrzygający argumentów przedstawionych przez organ opiniujący, działający w trybie współdziałania, podlega kontroli organu odwoławczego, a w dalszej kolejności – sądu administracyjnego. Jeżeli uprawnione podmioty nie wniosły skargi do sądu administracyjnego, a zdaniem organów danej jednostki samorządu terytorialnego ostateczna decyzja wydawana w danej sprawie jest niezgodna z prawem, jak wskazał w przywołanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny, organy te mogą wystąpić do prokuratury o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 § 1 k.p.a. Kierunku rozstrzygnięcia nie zmienia przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument odwołujący się do faktu, iż w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy wbrew negatywnej opinii organu współdziałającego. Nadanie postanowieniu wójta w sprawie zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów charakteru niewiążącego nie zmienia bowiem tego, że Wójt Gminy W. działał w rozpatrywanej sprawie w charakterze organu administracji publicznej. W tym zakresie (braku podstaw do różnicowania trybu postępowania administracyjnego w zależności od formuły współdziałania) Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko J. Borkowskiego zawarte w glosie do uchwały Sądu Najwyższego z 6 lutego 1996 r., sygn. III AZP 26/95, OSP 1997, nr 1, poz. 20). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.