II GSK 2401/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1145/11 w sprawie ze skargi D. S. na informację Zarządu Województwa K.-P. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1145/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. pozostawił bez rozpatrzenia skargę D. S. na informację Zarządu Województwa K.-P. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga wniesiona przez D. S. była niekompletna. Nie spełniała bowiem wymogów z art. 30 c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r., o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), stanowiącego, iż skargę do sądu administracyjnego wnosi się wraz z kompletna dokumentacją w sprawie obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o negatywnym wyniku procedury. Powyższa ocena sformułowana została w związku z analizą dokumentacji jaką skarżący dołączył do skargi, w szczególności zaś dołączonego wniosku o dofinansowanie. Sąd stwierdził, że wniosek o dofinansowanie został złożony w formie kserokopii niepoświadczonej zgodnie z wymogami określonymi w art. 48 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. nie został poświadczony za zgodność z oryginałem przez notariusza bądź pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Wobec tego, że art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wymienia, które z dokumentów powinny zostać złożone w formie oryginalnej, a które mogą być złożone w formie kopii. Skoro zaś wniosek o dofinansowanie i informacja w przedmiocie oceny projektu powinny być złożone w oryginale, to złożenie ich przez skarżącego jako kopii powinno zostać poświadczone w formie przewidzianej powołanym art. 48 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokumentacja dołączona do skargi nie mogła być zatem uznana za kompletną, co w konsekwencji skutkowało pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia zgodnie z art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Skargą kasacyjną D. S. zaskarżył powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie. Zarzucono mu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 30c ust. 2, art. 30c usta. 5 pkt 2, art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 49 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniesiono również naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że wniesiona przez niego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga obejmowała treść wniosku o dofinansowanie wraz z informacja w przedmiocie oceny projektu, treść wniesionych środków odwoławczych oraz informację o wynikach procedury odwoławczej. Skarga posiadała zatem wszelkie niezbędne dokumenty, na podstawie których należało stwierdzić jej kompletność. Skarżący stwierdził, że przyjmując hipotetycznie, a więc tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że postać tych dokumentów miała przybrać inną formę to Sąd powinien był wezwać stronę działającą bez profesjonalnego pełnomocnika, aby usunął tego typu "braki" skargi poprzez przedstawienie innej postaci złożonych w komplecie dokumentów. Podniesiono w tym zakresie, iż nie jest możliwe złożenie do sądu wraz ze skargą oryginału wniosku złożonego wcześniej do właściwej instytucji, bowiem wniosek taki inicjuje postępowanie administracyjne zaś wyłącznym jego dysponentem jest wówczas organ administracji – właściwa instytucja. Taki stan rzeczy oznacza, że dokonując właściwej wykładni przepisu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie skargi, należy rozumieć jako obowiązek skarżącego do złożenia dokumentów (kopii, wydruków, odpisów), które będą odpowiadać w swej treści dokumentom złożonym do właściwej instytucji. Skarżący wskazał również, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, aby została rozpoznana przez sąd administracyjny powinna być kompletna oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe. Różne skutki prawne w przypadku wniesienia skargi niekompletnej od skargi zawierającej braki formalne, uzasadnia twierdzenie, ze w przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi, a więc niespełniającej wymogów określonych w art. 46, 47 lub 57 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinno prowadzić do zastosowania art. 49 tej ustawy. Strona wnosząc taką skargę powinna zatem być wezwana do jej uzupełnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wobec kompletności skargi, nie wezwał skarżącego do uzupełniania braków formalnych skargi, czym naruszył art. 49 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Powyższe naruszenia przekładają się na naruszenie konstytucyjnej zasady prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy wynikającej z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji. Zarząd Województwa K.-P. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny strona wyznaczyła zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 30c ust. 5 pkt 2 oraz art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) polegające na bezpodstawnym uznaniu skargi za niekompletną i pozostawieniu jej bez rozpoznania w sytuacji, gdy strona załączyła do skargi kserokopie całej dokumentacji wymienionej w art. 30c ust. 2, w tym kopię wniosku o dofinansowanie i jego załączników, informację w przedmiocie oceny projektu, kopię wniesionych środków odwoławczych oraz informacje, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy z brakiem poświadczenia za zgodność. Z treści art. 30b ust. 4 i art. 30c ust. 1 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 wynika, że wolą ustawodawcy było poddać kontroli sądów administracyjnych ocenę projektów zgłaszanych do dofinansowania w trybie tej ustawy. Z uwagi na specyfikę materii, a więc konieczności sprawnego rozdziału środków na dofinansowanie, ustawodawca wprowadził liczne odrębności proceduralne regulujące postępowanie sądowoadministracyne. Zapewnić one mają szybkość postępowania sądowego i sprawić, aby sadowa kontrola legalności działalności organów rozdzielających pomoc, nie zablokowała tej działalności i nie osłabiała sprawności rozdziału środków. Jednocześnie przy interpretacji przepisów dotyczących odrębności proceduralnych zawartych w tej ustawie należy mieć na względzie, że kontrola sądowoadministracyjna ma być realna a przewidziane ustawą wymogi formalne mają na celu jedynie zapewnienie szybkości działania sądu, nie zaś ograniczenie prawa do sądu. Dodatkowe obowiązki nakładane na stronę muszą być zatem interpretowane ściśle, a wyłączenie przewidzianych w cytowanej wyżej ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwości usunięcia uchybień, jakich dopuściła się strona, nie może być interpretowane rozszerzająco. Wszelkie takie zabiegi interpretacyjne niweczą możliwość sądowej kontroli rozdziału środków pomocowych przeznaczonych na rozwój. Zgodnie z art. 30c ust. 2 zdanie pierwsze omawianej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Skarga ta jest wnoszona bezpośrednio do sądu wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Cytowana regulacja znacząco modyfikuje w stosunku do postanowień ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tryb wnoszenia skargi. Skrócony został termin do jej wniesienia (14 dni zamiast 30 dni), skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wnioskodawca jest zobowiązany do dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji sprawy, podczas gdy w procedurze "zwykłej", zgodnie z art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to do organu należy dostarczenie sądowi skargi wraz z kompletem akt sprawy. Na stronę został zatem nałożony obowiązek dostarczenia sądowi materiałów koniecznych do rozpatrzenia skargi tj. do skontrolowania – czy ocena projektu była przeprowadzona zgodnie z prawem. Jak wskazano wyżej, celem ukształtowania omawianego trybu wnoszenia skargi było zapewnienie sądowi możliwości szybkiego jej rozpatrzenia i zachowania przewidzianego ustawą bardzo krótkiego 30-dniowego terminu z art. 30c ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju na wydanie rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony we wcześniejszych orzeczeniach (między innymi z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 1057/09), że pojęcie dokumentacji kompletnej, o której mowa w art. 30c ust. 2 obejmuje tylko materiały wymienione w tym przepisie. Oznacza to, że skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpoznania wywołuje tylko niezłożenie w całości (w komplecie) wszystkich dokumentów wymienionych w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Inne braki skargi podlegają uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać należy, że w art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca nakazuje w zakresie w niej nieuregulowanym odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, wskazując jednocześnie te przepisy z tej ustawy, których stosowanie jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów tej ustawy dotyczących usuwania braków formalnych pism procesowych. Nie może być jednak uzupełniony brak w postaci niedołączenia całości wymienionych w ustawie dokumentów, bowiem jak wynika z ustawy, jest to wymóg konieczny do rozpatrzenia skargi a jego niespełnienie powoduje pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Omawiane rozwiązanie odpowiada przedstawionym wyżej celom ustawy. Niekompletność podstawowej dokumentacji z art. 30c ust. 2 ustawy nie pozwala sądowi na jakąkolwiek, nawet wstępną ocenę sprawy a to zgodnie z wolą ustawodawcy uzasadnia pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Natomiast w sytuacji, kiedy w dyspozycji sądu są wszystkie dokumenty wymagane ustawą i są one kompletne (w tym znaczeniu, że każdy dokument dołączony jest w całości i żadnego nie brak) nie ma uzasadnienia dla pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Brak też uzasadnienia prawnego dla żądania, aby część dokumentów przedłożona była sądowi wyłącznie w oryginale. W szczególności wniosków takich nie należy wyciągać z faktu, że zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy środki odwoławcze i informacja o ich rozpoznaniu mogą być składane w kopiach (postanowienie NA z 9 lutego 2011 r. o sygn. akt II GSK 107/11, II GSK 459/11). Skoro przepis nie stanowi wprost, że inne dokumenty muszą być w oryginale, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpoznania, to w myśl zasady, ze istnienia obowiązków się nie domniemywa uznać należy, że obowiązek taki nie istnieje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć trzeba, że składana przez stronę skarżącą kompletna dokumentacja ma mieć formę wiarygodną. O ile sąd poweźmie wątpliwości, co do wiarygodności dokumentów i uzna, że uniemożliwia to nadanie sprawie prawidłowego biegu, to można zastosować art. 48 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dołączenie kompletnej dokumentacji sprawy w postaci kserokopii niepoświadczonych za zgodność jest brakiem formalnym, który może być uzupełniony bowiem nie przeszkadza w opracowywaniu sprawy. Sad powinien wezwać do jego niezwłocznego uzupełnienia, które powinno nastąpić najpóźniej przed wydaniem rozstrzygnięcia. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej reprezentuje pogląd (wyrażony także w sprawie II GSK 459/11), że wszystkie składane dokumenty mogą mieć formę kopii, a w razie ich nieuwierzytelnienia, brak ten może być usunięty w toku postępowania sądowego. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu z dnia 11 stycznia 2011 r. (sygn. akt II GSK 1452/10, że kopie dokumentów pochodzące od strony, jak również pism organu kierowanych do strony, może uwierzytelnić sama strona, ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami rzetelności takiego oświadczenia. Należy podkreślić, że w sytuacji, kiedy cały ciężar przedstawienia sprawy sądowi został przeniesiony na stronę, nietrafny jest pogląd, że nieznajomość procedury sadowej (tj. art. 47 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o konieczności uwierzytelnienia kopii) może szkodzić interesom strony w taki sposób, że zostaje pozbawiona prawa do sądu. Przypomnieć trzeba, że jest to etap postępowania, na którym strona dopiero rozpoczyna sprawę sądową. W demokratycznym państwie prawnym konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację prawa do sądu. Przepisy regulujące instytucję pozostawienia skargi bez rozpatrzenia muszą być interpretowane ściśle, gdyż jej zastosowanie pozbawia stronę możliwości sądowej kontroli kwestionowanego przez nią rozstrzygnięcia. Strona musi mieć pełną świadomość wymogów formalnych skargi i nie może być narażona na to, aby jakakolwiek niejawność była interpretowana na jej niekorzyść i pozbawiała ją prawa do sądowej kontroli jej skargi. W sprawie niniejszej skarżąca złożyła dokumentację kompletną (wszystkie wymagane dokumenty), jednak jej forma (brak uwierzytelnienia dokumentów) wymagała usunięcia braku formalnego, do której to czynności strona powinna być wezwana przez sąd a jego uzupełnienie powinno nastąpić najpóźniej przed wydaniem rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że Instytucja Zarządzająca w żaden sposób nie negowała treści złożonych dokumentów. W tym stanie rzeczy, brak ten mógł być i powinien zostać uzupełniony, a skarga mogła być bez przeszkód rozpatrzona. Pozostawiając skargę bez rozpatrzenia Sąd I instancji naruszył art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Brak ten należy uzupełnić w zakresie wyżej wskazanym przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze – Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 193 i 160, 166 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzekł jak w sentencji postanowienia.