I OSK 462/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Małgorzata Miron, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 960/11 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od P. D. na rzecz Ministra Sprawiedliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury odmówił P. D. przyznania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r. Uzasadniając powyższą decyzję organ wskazał, że skarżący znalazł się na [...] miejscu na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) i złożył wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji prokuratorskiej. Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację prokuratorską w 2010 r. (Dz.Urz. MS Nr 2, poz. 11) wyznaczył limit 75 miejsc na tej aplikacji. Limit ten uległ wyczerpaniu po przyjęciu osób wyżej umieszczonych na liście klasyfikacyjnej aplikantów niż P. D.. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, prawo do pobierania stypendium za miesiąc następujący po miesiącu, w którym zakończyła się aplikacja ogólna, przysługuje tylko temu aplikantowi aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Przez osobę ubiegającą się o kontynuowanie szkolenia należy rozumieć aplikanta aplikacji ogólnej, który na liście klasyfikacyjnej aplikantów zajął miejsce umożliwiające mu przyjęcie go na aplikację specjalistyczną. Wobec faktu umieszczenia P. D. na liście klasyfikacyjnej na miejscu niezapewniającym możliwości kontynuowania szkolenia na aplikacji prokuratorskiej, Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury uznał, że aplikant nie spełnia warunku, od którego zależało zachowanie prawa do pobierania stypendium za miesiąc grudzień. W wyniku rozpoznania odwołania P. D. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wywodził, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Dyrektor Krajowej Szkoły przyznaje aplikantowi, na jego wniosek, stypendium na czas aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, z wyłączeniem okresu stażu, o którym mowa w art. 31 ust. 2 tej ustawy. W myśl art. 42 ust. 4 ww. ustawy aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej zachowuje prawo do pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną. Minister Sprawiedliwości motywował, że analiza całokształtu regulacji zawartych w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, dotyczących zasad przyznawania stypendium, prowadzi do wniosku, że przyznanie aplikantowi stypendium, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole, nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Organ zwrócił uwagę, że ustawodawca enumeratywnie wymienił w tej ustawie sprawy, w których Dyrektor Krajowej Szkoły posiada kompetencję do wydania decyzji administracyjnej. W ocenie Ministra, przyznanie stypendium albo odmowa jego przyznania jest to czynność materialno-techniczna. Istotą tej czynności jest zaistnienie sytuacji upoważniającej odpowiedni organ do podjęcia czynności, za pomocą której "otworzy się" skutek prawny tej normy prawnej, która upoważniła ten podmiot do działania. Działania materialno-techniczne mogą wprawdzie wywoływać skutki prawne w sposób pośredni, nie mniej jednak nie podlegają one kodeksowym rygorom, które ustawa wiąże z decyzjami administracyjnymi. W konsekwencji czynność materialno-techniczna nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, nie może być także przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektora Krajowej Szkoły, odmawiająca przyznania stypendium P. D., została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ ani ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przewidują możliwości wydania takiej decyzji. Organ zwrócił uwagę, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, stąd też należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 960/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy wydanej przez Ministra Sprawiedliwości decyzji administracyjnej. Do stwierdzenia czy istnieje droga postępowania przed sądami administracyjnymi istotne jest, czy decyzja ta rozstrzyga sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Ocena prawidłowości wydanej decyzji zależy więc także od ustalenia, czy przedmiotem postępowania administracyjnego była indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej, czy też sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 kodeksu postępowania cywilnego. W orzecznictwie ukształtowane zostało zapatrywanie, że sprawa ma charakter sprawy cywilnej, jeśli treść stosunków prawnych łączących strony, które są równorzędnymi podmiotami, obejmuje ich wzajemne prawa i obowiązki albo tworzy dany stan prawny. Jeśli zaś jeden z podmiotów ma pozycję działającego w ramach swej władzy zwierzchniej, to taki stosunek nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 12 marca 2003 r., III CZP 85/02, OSNC 2003, nr 10, poz. 129, uchwała SN z 5 października 2001 r., III CZP 46/01, OSNC 2002, nr 7-8, poz. 85). Pamiętać przy tym należy, że źródłem powstania stosunku cywilnoprawnego może być zdarzenie obejmujące okoliczności i fakty, z którymi hipotezy norm wiążą określone w dyspozycjach konsekwencje cywilnoprawne, w tym także wydanie decyzji administracyjnej (por. uchwała SN z 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08, OSNC 2009, nr 4, poz. 57). W rozpoznawanym przypadku nie można stwierdzić, iż sprawa ma charakter cywilnoprawny, nie charakteryzuje się bowiem równorzędnością podmiotów, a wręcz przeciwnie Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury działa w ramach swych zwierzchnich uprawnień. Nie można więc w takiej sytuacji mówić, iż sprawa ta ma charakter cywilnoprawny. Brak jest także źródła powstania stosunku cywilnoprawnego. Pomiędzy skarżącym a Dyrektorem Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury nie została zawarta umowa, która zobowiązywałaby ten ostatni z wymienionych podmiotów do wypłaty stypendium. Brak też jest jakiegokolwiek innego źródła powstania tego stosunku cywilnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez naczelne i centralne organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Sąd powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2001 r. (ONSA 2001, nr 3, poz. 98), w której wyrażono pogląd, że państwowe szkoły wyższe powołane zostały z mocy prawa do załatwiania także spraw z zakresu administracji publicznej (patrz także uchwała NSA z 13 października 2003 r., OPS 5/03, ONSA 2004, nr 1, poz. 9). W ocenie Sądu, powyższe wywody prowadzą do wniosku, iż Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury i aplikanta łączy stosunek administracyjnoprawny, w ramach którego organizacja aplikacji, prawa i obowiązki aplikantów określone zostały przez ustawę, która Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury wyposażyła w cechy władztwa zwierzchniego. Odmienną zaś kwestią jest rozważenie, czy przyznanie bądź odmowa przyznania stypendium winna przybrać formę decyzji. Zgodzić się należy z organem, jak i skarżącym, iż przyznanie stypendium ma charakter czynności materialno-technicznej, a więc nie wymaga przybrania formy decyzji administracyjnej. Wywołuje ono bowiem skutki prawne poprzez działanie o charakterze faktycznym – wypłatę stypendium. Odmowa zaś dokonania czynności materialno - technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, gdyż stanowi ona o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (tak NSA w wyroku z 19 marca 2010 r., I OSK 1301/09, Lex nr 595056). Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, że pomimo braku w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury wymienienia, iż w kwestii stypendium Dyrektor Krajowej Szkoły orzeka w formie decyzji, to w przypadku odmowy przyznania tego świadczenia rozstrzygnięcie winno przybrać kształt decyzji administracyjnej. Zasadnie więc Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, procedując w sprawie odmowy przyznania stypendium, orzekł w formie decyzji administracyjnej. Okoliczności te przesądzają więc o zasadności zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. Postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji nie było bezprzedmiotowe, a więc nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Zadaniem organu odwoławczego więc było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zakreślonej ramami tej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien mieć na względzie przedstawioną powyżej argumentację prawną i zgodnie z zasadą dwuinstancyjności w sposób merytoryczny rozstrzygnąć sprawę. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Minister Sprawiedliwości wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjna oparł na zarzutach: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 177 i 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na zaniechaniu dokonania oceny, czy sprawa dotycząca odmowy wypłaty stypendium przewidzianego w art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury jest sprawą administracyjną wymagającą rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, czy też jest to sprawa cywilna należąca do właściwości sądów powszechnych; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu dokonania oceny, czy interes prawny strony w sprawie odmowy wypłaty stypendium uregulowanego w art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury może podlegać ochronie prawnej na podstawie wymienionych wyżej przepisów; III. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 i 104 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że odmowa przyznania stypendium za miesiąc następujący po miesiącu, w którym zakończyła się aplikacja ogólna powinna następować w formie decyzji administracyjnej, podczas gdy żaden przepis prawa nie przewiduje kompetencji organu administracji publicznej do wydania takiej decyzji; IV. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w zw. z art. 6 i 105 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Wskazując na powyższe naruszenia wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) w związku z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury "Aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, zachowuje prawo do pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną". W regulacji materialnego prawa administracyjnego wyróżnia się w zakresie uprawnień, jak i obowiązków jednostki dwa rodzaje norm prawnych: – po pierwsze normy, które z mocy prawa kształtują uprawnienia (obowiązki); – po drugie normy, które dla ukształtowania uprawnień lub obowiązków jednostki wymagają autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Normy prawa pierwszego rodzaju nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, normy te kształtują uprawnienia (obowiązki) wprost bez stosowania władczej formy konkretyzacji w trybie postępowania administracyjnego. Wszystkie elementy stosunku materialnego, a zatem podmiot uprawnienia (obowiązku), treść uprawnienia (obowiązku) wynikają wprost z normy. W takim zakresie nie ma zastosowania domniemanie załatwienia w formie decyzji administracyjnej. Zasada domniemania załatwiania w formie decyzji administracyjnej jako wartość konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego ma zastosowanie do drugiego rodzaju norm materialnego prawa administracyjnego, a zatem norm, które wymagają dla ukształtowania uprawnienia (obowiązku) dokonania władczej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Artykuł 42 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury zawiera regulację z mocy prawa zachowania prawa do pobierania przez aplikanta aplikacji ogólnej stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną. Przesłanką zachowania tego prawa jest ubieganie się przez aplikanta aplikacji ogólnej o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej zachowuje, z mocy prawa, prawo pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną. Artykuł 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, regulując z mocy prawa prawo do pobierania stypendium, nie daje podstaw prawnych do odmowy przyznania stypendium za miesiąc następujący po miesiącu, w którym aplikant aplikacji ogólnej zakończył aplikację ogólną i złożył wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Wydanie decyzji w sprawie uprawnienia przysługującego z mocy prawa jest działaniem bez podstawy prawnej. Zasadnie w zaskarżonej do Sądu decyzji wskazano, że ze względu na niedopuszczalność stosowania w postępowaniu odwoławczym sankcji nieważności decyzji, wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji bez podstawy prawnej stanowi podstawę do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie w pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 zw. z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Artykuł 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury stanowi expressis verbis o zachowaniu prawa co stypendium. Pozbawienie tego prawa przez odmowę przyznania jest działaniem bez podstawy prawnej. Ustawa ta nie przewiduje podstaw prawnych do pozbawienia tego prawa. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Sąd rozpoznawał sprawę odmowy przyznania stypendium, a nie sprawę odmowy wypłaty. Należy odróżnić prawo od realizacji tego prawa. Artykuł 42 ust. 4 reguluje z mocy prawa zachowanie prawa do stypendium, realizacja tego prawa następuje przez wypłatę stypendium. Wypłata jest realizacją prawa a nie formą prawną przyznania. Charakter prawny realizacji prawa przez wypłatę nie był przedmiotem rozstrzygnięcia. Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał wykładni tylko w zakresie formy odmowy przyznania stypendium, a nie odmowy wypłaty. Nie jest zasadny zatem zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 7, 177 i 184 Konstytucji przez zaniechanie dokonania oceny czy odmowa wypłaty jest sprawą cywilną. Sąd podzielił w pełni stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2075/11. W tym stanie rzeczy skoro zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 42 ust 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w zw. z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny a nie zostały naruszone przepisy postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.