II SA/Lu 788/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2011r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania J. F. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy J. z dnia ... odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że J. F. wnosił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem – M. F. tj. na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. W toku postępowania organy obu instancji ustaliły, że rodzina wnioskodawcy (żona i dwoje dzieci) utrzymuje się z małego gospodarstwa rolnego, jednak dochody z tego gospodarstwa nie wystarczają na zabezpieczenie wszystkich potrzeb, dlatego J. F. podejmuje dorywcze prace budowlane, również za granicą. Ojciec wnioskodawcy, M. F. jest niepełnosprawny w znacznym stopniu i wymaga stałej opieki. Lekarz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w orzeczeniu z dnia 22 czerwca 1999r. stwierdził, że M. F. jest stale niezdolny do samodzielnej egzystencji, a w świetle art. 3 pkt 21 lit. "c" ustawy o świadczeniach rodzinnych takie orzeczenie jest równoznaczne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z wywiadu środowiskowego wynika, że M. F. wymaga pomocy przy wykonywaniu codziennych czynności życiowych. Organy ustaliły jednocześnie, że M. F. nie może opiekować się jego żona S., bowiem jest ona niepełnosprawna w znacznym stopniu, co zostało potwierdzone w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 12 października 2010r. i porusza się za pomocą tzw. "balonika". Organy stwierdziły, że J. F. nie można jednak przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo iż jest on osobą zobowiązaną do alimentacji zgodnie z art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Organy wskazały, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnacja z takiej pracy (w związku z koniecznością sprawowania opieki nad inną osobą), co – zdaniem organów - nie zachodzi, gdy wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne, tak jak to ma miejsce w przypadku J. F. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że jest on właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 3, 80 ha, a gospodarstwo to jest głównym źródłem utrzymania rodziny. Wnioskodawca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. W ocenie organów "już samo bycie rolnikiem wyklucza skarżącego z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego". Niezależnie od powyższego, organy stwierdziły, że skoro skarżący podejmuje dorywczo prace budowlane i wyjeżdża do pracy za granicę to oznacza, że opieka nad ojcem nie jest przeszkodą w podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Poza tym z materiału dowodowego wynika, że razem z M. F. mieszka jego synowa (żona J. F.), która faktycznie sprawuje opiekę podczas nieobecności męża w domu. Z tych przede wszystkim względów organy odmówiły przyznania J. F. świadczenia pielęgnacyjnego. Wprawdzie organ I instancji wskazywał jako podstawę odmowy również literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" powołanej ustawy, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, to jednak organ odwoławczy takiej podstawy odmowy przyznania świadczenia nie podzielił, powołując się na wyrok NSA w sprawie I OSK 722/09, stwierdzający, iż "osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J. F., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że sytuacja zdrowotna jego rodziców jest trudna - oboje bowiem są w znacznym stopniu niepełnosprawni, niezdolni do samodzielnej egzystencji i oboje wymagają stałej opieki (niepełnosprawność S. F. została potwierdzona aktualnym orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 10 maja 2011r.- do 31 maja 2012r.) Opieka obejmuje zarówno zwykłe życiowe czynności, jak i wizyty u lekarzy. Skarżący podkreślił, że obowiązek sprawowania tej opieki spoczywa na nim, gdyż mieszka z rodzicami w jednym domu. Wyjaśnił, że wprawdzie utrzymuje się wraz z rodziną głównie z gospodarstwa rolnego, które nie przynosi stałych dochodów, ale ze względu na znaczne bieżące wydatki związane zarówno z niepełnosprawnością rodziców, jak i koniecznością utrzymania dwojga studiujących dzieci, sytuacja materialna rodziny jest bardzo trudna i zmusza go do poszukiwania dodatkowych źródeł dochodów. Obecnie jednak, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad rodzicami, podejmowanie prac sezonowych jest niemożliwe, a gospodarstwem rolnym zajmuje się żona skarżącego. Ponadto, zdaniem skarżącego, art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wymaga, by sprawujący opiekę wykonywał ją stale i bezpośrednio. Z tego względu, okoliczność, iż skarżący sprawuje opiekę nad ojcem w każdej chwili, kiedy jest to możliwe, stanowi podstawę do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący zarzucił również organowi odwoławczemu, że skoro organ ten powołał się na wyrok NSA w sprawie I OSK 722/09, stwierdzający, iż "osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają", a więc literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" powołanej ustawy nie stanowi podstawy odmowy przyznania mu świadczenia, to organ ten powinien stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji, a nie utrzymywać tę decyzję w mocy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Materialnoprawną podstawą jej wydania był art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że skarżący w niniejszej sprawie J. F. nie spełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", gdyż posiada gospodarstwo rolne, które stanowi jego główne źródło utrzymania, a więc z tego powodu świadczenie pielęgnacyjne nie może mu być przyznane. Powołana ustawa w art. 3 pkt 22 zawiera definicję "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", przez którą nakazuje rozumieć "wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej". W ocenie Sądu, definicja ta wymaga szerokiej wykładni. Obejmuje ona trzy grupy "pracy zarobkowej" – umowę o pracę wraz z umowami o świadczenie usług, działalność pozarolniczą i działalność rolniczą. Ta ostatnia, jak wynika z komentowanego przepisu, obejmuje wykonywanie pracy (świadczenie usług) w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych - w tym zakresie, definicja ta nawiązuje do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przyjmując wykładnię jedynie literalną, wyłączona byłaby możliwość uznania, że również rolnicy indywidualni, nie będący członkami spółdzielni rolniczych, wykonują "inną pracę zarobkową". W ocenie Sądu, intencją racjonalnego ustawodawcy nie było jednak takie wąskie rozumienie działalności rolniczej, bezspornie wymienionej w art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Za przyjęciem szerokiego rozumienia "innej pracy zarobkowej", obejmującej również wszelką działalność rolniczą, nie ograniczoną wyłącznie do rolników zrzeszonych w spółdzielniach rolniczych, przemawia również to, że przy ustalaniu dochodu z gospodarstwa rolnego ustawodawca nie rozróżnia kategorii dochód "rolników indywidualnych" i "rolników – członków spółdzielni rolniczych", traktując ich dochody, a więc zarobki, tak samo tj. nakazując doliczanie tych dochodów do dochodu rodziny w jednakowy sposób. Poza tym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest – jak wskazano – swoista rekompensata dla osoby, która rezygnuje z działalności przynoszącej jej dochód (z działalności zarobkowej) w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przy czym – wbrew zarzutom skargi - chodzi o opiekę stałą, a nie czasową, dorywczą. Za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (m.in. z działalności rolniczej) nie może więc być uznany rolnik, który przynajmniej część czasu musi przeznaczyć na prowadzenie gospodarstwa rolnego. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 lipca 2010r., II SA/Bd 463/10). Z tego względu, ograniczenie pojęcia "innej pracy zarobkowej" do wykonywania pracy rolniczej jedynie w okresach członkostwa w spółdzielniach rolniczych zupełnie traci sens na gruncie komentowanego art. 17 ustawy, który mówi o "rezygnacji z innej pracy zarobkowej". Przy takim wąskim rozumieniu "innej pracy zarobkowej" – za rezygnację należałoby uznać rezygnację z członkostwa w spółdzielni rolniczej, a nie rezygnację z wykonywania tej pracy w gospodarstwie rolnym (skoro o pracy zarobkowej miałoby przesądzać członkostwo w spółdzielni, a nie wykonywanie pracy rolniczej), podczas gdy istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie utraconego zarobku i czasu w związku z koniecznością sprawowania opieki, a nie zrekompensowanie braku udziału w spółdzielni rolniczej. Powyższe prowadzi - w ocenie Sądu - do wniosku, że posiadanie gospodarstwa rolnego, które stanowi główne źródło utrzymania wnioskodawcy, uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, choćby nawet dochody z tego gospodarstwa były niewielkie. Świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić, jak wyżej wskazano, rekompensatę za rezygnację z działalności zarobkowej – skoro jednak skarżący J. F. taką działalność prowadzi, to w świetle powyższego jego wniosek już tylko z tej przyczyny nie mógł być uwzględniony, co nie oznacza, że skarżący jest pozbawiony możliwości korzystania ewentualnie z innych form pomocy społecznej. Poza tym, jak wskazały organy, z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z żoną skarżącego w dniu 7 kwietnia 2011r. wynika, że J. F. podejmuje dorywczo prace budowlane, a w tym okresie wykonywał je za granicą - w opiece nad ojcem M. F. pomagała wówczas skarżącemu jego żona. Okoliczność ta świadczy o tym – jak słusznie stwierdziły organy – że J. F. ma możliwość wykonywania działalności zarobkowej, choć wymaga ona zorganizowania dodatkowej opieki nad ojcem. W sytuacji występującej w sprawie zachodziły więc podstawy do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma przy tym znaczenia – wbrew zarzutom skargi - że organ I instancji wskazał na inną, niż organ odwoławczy, podstawę tej odmowy, wynikającą z wadliwej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy. Sprawa administracyjna podlega bowiem samodzielnemu rozpoznaniu przez organy dwóch instancji, a uprawnienia organu odwoławczego nie ograniczają się jedynie do badania legalności orzeczenia wydanego przez organ I instancji – w konsekwencji organ odwoławczy ma możliwość rozstrzygnięcia sprawy w inny sposób i w oparciu o inną podstawę prawną niż organ I instancji. Z powyższych względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów, a skarga na nią podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).