II OSK 666/12

Dnia 17 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. w W. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2011 roku sygn. akt II SA/Po 657/11 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne. II OSK 666/12 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawiono następująco: Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] lutego 2007r. ustalił warunki zabudowy, dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, na działce nr [...], z arkusza mapy [...], obręb J., usytuowanej w P., przy ul [...]. Kolejną decyzją Prezydent Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2007r., na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a., (Dz. U z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zmienił decyzję własną z dnia [...] lutego 2007r. w zakresie dotyczącym zmiany szerokości elewacji frontowej i ustalił szerokość elewacji frontowej na 10-32 m (poprzednio 10-30), z zachowaniem odległości od granic działek zgodnych z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (Dz. U. nr 75 z 2002r. poz. 690 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, dalej SKO, na wniosek M. F. wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2007r. Wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji M.F. podniósł, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga wyrażenia zgody na zmianę przez wszystkie osoby mające przymiot strony postępowania, przy czym zgoda musi być wyrażona wprost, a nie w sposób dorozumiany Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2010r. ([...]) wskazując na art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw z art. 155 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 sierpnia 2007r. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowa decyzja z dnia [...] sierpnia 2007r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy wymaga wyrażenia zgody przez strony postępowania, którymi są: inwestor wnioskujący o wydanie decyzji, właściciele, użytkownicy wieczyści terenu objętego decyzją oraz właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich. W tej sprawie zgodę na zmianę decyzji wyraził tylko M.F. jako prezes "[...] " spółka z o.o. oraz we własnym imieniu. Pozostałe strony zgody na zmianę decyzji nie wyraziły. Zdaniem SKO decyzja Prezydenta Miasta Poznania rażąco narusza również art. 107 § 3 k.p.a. Inwestor - spółka "[...] " złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Po rozpoznaniu wniosku zaskarżoną do WSA decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. SKO uchyliło własną decyzję z dnia [...] listopada 2010r . W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy jest aktem wyłącznie o znaczeniu deklaratoryjnym, stanowiącym jedynie informację o terenie i o faktycznej realizacji inwestycji nie przesądza. Dla określenia warunków zagospodarowania nieruchomości nie jest wymagana zgoda osób trzecich. Rolę właścicieli nieruchomości sąsiednich wyznacza ich indywidualny interes prawny, a osoby trzecie mają ograniczoną możliwość wpływu na treść decyzji. Zdaniem Kolegium żadna inna strona, poza inwestorem, nie nabywa prawa w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium, skoro zatem ustalenie warunków zabudowy decyzją administracyjną nie jest uzależnione od zgody innych podmiotów poza inwestorem, to i zmiana takiej decyzji nie może być od takiej zgody uzależniona. SKO stanęło na stanowisku w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które dyskredytowałoby decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] sierpnia 2007r. , powodującego konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł . F. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę wskazał, iż przepis art. 155 k.p.a. możliwość uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej, uzależnia od zgody strony oraz stwierdzenia przez organ, że za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka "zgody strony" z art. 155 k.p.a. nie odnosi się wyłącznie do takich decyzji, w których jedna strona nabyła prawo. W przypadku bowiem, gdy decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody osób (podmiotów), które były stronami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i to bez względu na okoliczność, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Jeżeli w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona, to nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. W takiej sytuacji wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania, gdyż przepis art. 155 k.p.a. nie ustanawia warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. Stwierdzając powyższe Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 maja 2010r (sygn. II OSK 787/09) Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgoda strony stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a., a jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu oraz [...] Sp. z o.o. w W., dalej [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku podniosło naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez przyjęcie, że SKO naruszyło art. 155 kpa , naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak w uzasadnieniu orzeczenia wskazania, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone, naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię art. 28 kpa w związku z art. 155 kpa. [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciło Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego art. 155 kpa poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten wymaga wyrażenia zgody na zmianę decyzji przez wszystkie strony postępowania oraz naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1a. p.p.s.a poprzez zastosowanie tego przepisu jako podstawa uchylenia decyzji, gdy brak było przesłanek do jego zastosowania, naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 155 kpa przez nieuwzględnienie okoliczności jakie strony uczestniczące w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nabyły prawo z tej decyzji, naruszenie art. 34, 37 § 1 i 49 § 1 p.p.s.a. przez nie zażądanie przedstawienia przez pełnomocnika strony wnoszącej skargę na decyzję SKO z [...] czerwca 2011 r. dokumentu pełnomocnictwa upoważniającego do jej zastępowania przed sądami administracyjnymi., co powoduje stosownie do art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania. Do obu skarg zostały wniesione odpowiedzi na skargi kasacyjne skarżącego M. F. . Wniesiono w nich o oddalenie skarg kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi kasacyjne nie są zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W pierwszej kolejności należało zatem rozważyć zasadność oceny nieważności postępowania z uwagi na zarzut skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 2 pkt 2 Ppsa nieważność postępowania zachodzi m.in., "jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany". W ocenie Sądu w sprawie nie zachodził taki przypadek. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie można było przyjąć, iż skarżący M. F. był nienależycie umocowany w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Z treści pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sadowych wynika, iż M. F. upoważnił radcę prawnego D.Z. do reprezentowania go w postępowaniu dotyczącym wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków mieszkalnych. Pełnomocnictwo powyższe obejmowało zarówno postępowanie administracyjne, jak również sądowe. Jak zauważył pełnomocnik uczestnika M. F. w odpowiedzi na skargę, nie budziło wątpliwości mocodawcy, iż udzielone przez niego pełnomocnictwo dotyczy spraw związanych z postępowaniem nieważnościowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budziło wątpliwości, iż granice rozpoznawanej sprawy obejmują zarówno decyzje wydane w postępowaniu zwykłym, jak również w postępowaniach nadzwyczajnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1937/12 wskazał, iż zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga", użyty w art. 135 p.p.s.a., oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, jak też w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia. W konsekwencji oraz w związku z uregulowaniem zawartym art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd administracyjny jest władny objąć swą kontrolą również akt wydany w postępowaniu wszczętym po zaskarżeniu tego aktu do sądu administracyjnego oraz zastosować wobec nich przewidziane przez ustawę środki w celu usunięcia naruszenia prawa." Prawidłowo zatem nie budziło wątpliwości sądu pierwszej instancji, iż pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi zawodowemu w postępowaniach związanych z decyzją o warunkach zabudowy rozciąga się również na postępowania nadzwyczajne dotyczące tej decyzji. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 2011 r. V CSK 361/10 iż strona skarżąca nie może w skardze kasacyjnej podnieść skutecznie zarzutu nieważności postępowania z powodu niewłaściwego umocowania pełnomocnika strony przeciwnej. Powyższy wyrok Sądu zapadł wprawdzie na tle art. 379 pkt 2 k.p.c. jednakże w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego ma on pełne zastosowanie również w przypadkach przewidziany w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodzić się również należy za Sądem Najwyższym, iż wymóg należytego umocowania pełnomocnika procesowego pod rygorem nieważności postępowania ustanowiony został w interesie tej strony, która z pełnomocnika tego korzysta. Tylko też ta strona może powołać się na nieważność postępowania z powodu nieprawidłowego udzielenia pełnomocnictwa, oraz tylko na korzyść tej strony przyczyna nieważności postępowania z powodu nienależytego umocowania jej pełnomocnika podlega rozważeniu z urzędu przez sąd drugiej instancji. Zarzut nieważności podniesiony w skardze kasacyjnej [...] oparty o art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie mógł zatem zostać uwzględniony. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w obu skargach kasacyjnych należy uznać, iż w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestię stanowiło zagadnienie, czy przepis art. 155 k.p.a. uzależnia możliwość zmiany decyzji ostatecznej od zgody wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. Art. 155 k.p.a. stanowił w dacie wydania decyzji opartej o ten przepis, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 155 k.p.a. Z treści przepisu przywołanego wyżej wynika, iż w przypadku więcej niż jednego podmiotu występującego w postępowaniu i mającego przymiot strony, przez zgodę strony, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie niniejszego przepisu. Decyzja, podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego wszystkie strony muszą wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Przepis art. 155 k.p.a. reguluje tryb nadzwyczajny prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji. Dlatego też, jak zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, milczenie strony nie może zostać uznane za jej zgodę. Zgoda strony stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a. Wobec tego brak zgody lub jej wadliwość, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, prowadzi do rażącego naruszenia prawa. W związku z tym, że w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka stosowania art. 155 k.p.a. brak było podstaw do czynienia dalej idących rozważań dotyczących możliwości zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z powyższych względów nie są zasadne również zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. i art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. Mimo odmienności postawionych zarzutów dotyczą one w istocie próby wykazania przez skarżących kasacyjnie, iż sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż w ramach przepisu art. 155 k.p.a. zgodę na zmianę decyzji powinny wyrazić wszystkie strony postępowania zwykłego, nie zaś jak twierdzą skarżący kasacyjnie tylko strona nabywająca prawo. Z powyższego wynika wniosek, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2011 r.. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyczerpująco wskazał podstawy rozstrzygania przywołując jednocześnie obszernie stanowisko sądów administracyjnych. Skarżący kasacyjnie przeoczył, iż sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym zakresie też dokonana została kontrola sądowa. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.