II SA/Po 657/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 457zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2007r. Prezydenta Miasta P. ustalił warunki zabudowy, dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, na działce nr [...], z arkusza mapy [...], obręb J., usytuowanej w P., przy ul S. [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, iż działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji, parametrów, funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Decyzją z dnia [...] 2007r. Prezydenta Miasta P., na podstawie art. 155 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a., (Dz. U z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zmienił ww. decyzję z dnia [...] 2007r. w zakresie dotyczącym zmiany szerokości elewacji frontowej i ustalił szerokość elewacji frontowej na 10-32 m, z zachowaniem odległości od granic działek zgodnych z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (Dz. U. nr 75 z 2002r. poz. 690 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie ww. decyzji oraz przemawia za tym słuszny interes strony, nadto strony postępowania wyraziły na powyższą zmianę zgodę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na wniosek M. F. wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2007r. Wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji M. F. podniósł, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga wyrażenia zgody na zmianę przez wszystkie osoby mające przymiot strony postępowania, przy czym zgoda musi być wyrażona wprost, a nie w sposób dorozumiany Decyzją z dnia [...] 2010r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO) na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw z art. 155 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2007r. W uzasadnieniu wskazano, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu praworządności. Kolegium uznało, iż przedmiotowa decyzja z dnia 30 sierpnia 2007r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie tej wniosek dotyczył zmiany decyzji o warunkach zabudowy, na mocy której strony nabyły prawo. Należało zastosować tryb wskazany w art. 155 k.p.a. Zmiana decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy, w trybie art. 155 k.p.a. wymaga wyrażenia zgody przez strony postępowania, którymi są: inwestor wnioskujący o wydanie decyzji, właściciele, użytkownicy wieczyści terenu objętego decyzją oraz właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich. Zgoda nie może być wyrażona w sposób dorozumiany. W omawianej sprawie zgodę na zmianę decyzji wyraził tylko M. F. jako Prezes "A" spółka z o.o. oraz we własnym imieniu. Pozostałe strony zgody na zmianę decyzji nie wyraziły. Zdaniem SKO decyzja Prezydenta Miasta P. rażąco narusza art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie decyzji "praktycznie niczego nie uzasadnia", a organ nie wyjaśnił na podstawie jakich przesłanek ustalił nową szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. W następstwie wydania powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010r. strona postępowania - spółka "B" złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z dnia [...] 2011r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] 2010r ([...]). W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy jest aktem wyłącznie o znaczeniu deklaratoryjnym, stanowiącym jedynie informację o terenie i o faktycznej realizacji inwestycji nie przesądza. Dla określenia warunków zagospodarowania nieruchomości nie jest wymagana zgoda osób trzecich. Rolę właścicieli nieruchomości sąsiednich wyznacza ich indywidualny interes prawny, a osoby te mają ograniczoną możliwość wpływu na treść decyzji. Zdaniem Kolegium żadna inna strona, poza inwestorem, nie nabywa prawa w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wada musi tkwić w samej decyzji, a nie dotykać postępowania, w wyniku którego została wydana. Jest to więc wada o charakterze materialnoprawnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, ocenie podlega sama decyzja i skutki prawne, jakie ona wywołała, a nie poprzedzające ją postępowanie. Zdaniem Kolegium, skoro zatem ustalenie warunków zabudowy decyzją administracyjną nie jest uzależnione od zgody innych podmiotów, poza inwestorem, to i zmiana takiej decyzji nie może być od takiej zgody uzależniona. SKO stanęło na stanowisku w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które dyskredytowałoby decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] 2007r. i powodującego konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. F., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając: 1. Naruszenie art. 155 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zmiana decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy nie wymaga zgody wszystkich stron postępowania; 2. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie przejawiające się tym, że organ nie utrzymał w mocy decyzji SKO z dnia 19 listopada 2010r. pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P.. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 200 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.) Skarga zawierała również wniosek ewentualny o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy SKO do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w trybie nadzwyczajnym weryfikacji decyzji - stwierdzenia nieważności - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten nakazuje organowi administracji publicznej stwierdzić nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym organ administracji, stwierdzając nieważność decyzji, nie może ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności, bowiem niezbędne jest wykazanie, na czym w danej indywidualnej sprawie polega wada decyzji weryfikowanej. Z kolei, mając na uwadze także ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., organ nadzoru stwierdzający nieważność konkretnej decyzji musi wykazać, że decyzja ta, w przypadku orzeczenia jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, narusza istotne dla rozstrzygnięcia przepisy prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie rozstrzygniecie weryfikowanej decyzji zostało oparte o przepis art. 155 K.p.a., zatem organ zobowiązany był wykazać, czy decyzja ta w sposób oczywisty, jednoznaczny i wyraźny rażąco narusza przepis stanowiący podstawę do kwestionowanego rozstrzygnięcia. Z kolei rażące naruszenia prawa takiej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten normuje zmianę lub uchylenie, wyłącznie decyzji ostatecznych. Wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, w trybie omawianego przepisu, może nastąpić na wniosek strony lub z urzędu (art. 61 k.p.a.). Zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., może nastąpić w każdym czasie. Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych tym przepisem, a zatem reguły zachowania się organu w tej nowej sprawie, wyznacza omawiany przepis. Dlatego zgodnie z tym przepisem, możliwość uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej, uzależniona jest od zgody strony oraz stwierdzenia przez organ, że za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka "zgody strony" z art. 155 k.p.a. nie odnosi się wyłącznie do takich decyzji, w których jedna strona nabyła prawo. W przypadku bowiem, gdy decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody osób (podmiotów), które były stronami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i to bez względu na okoliczność, jakie prawa nabyła każda z tych stron. O ile w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona, to nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. W takiej sytuacji wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania, gdyż przepis art. 155 k.p.a. nie ustanawia warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. Stwierdzając powyższe Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 12 maja 2010r (sygn. II OSK 787/09, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W tym stanie rzeczy postępowanie w trybie omawianego przepisu prowadzi się z udziałem tych samych stron postępowania podstawowego (zwykłego), w którym zapadła decyzja ostateczna (por. wyrok NSA z 7 marca 2007 r., II OSK 1465/05 - LEX nr 337475; wyrok NSA z 11 lipca 2005 r., I SA/Wa 897/04 – LEX nr 190638; wyrok NSA z 11 grudnia 2003 r., IV SA 1855/02 - LEX nr 339407). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznej. Zgoda strony stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a., a jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa (vide B. Adamiak i J.Borkowski – Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego Wydawnictwo C. H. Beck W-wa 1996 r.). Dalej autorzy wspomnianego komentarza podkreślają, że zgoda stron "nie może być ani dorozumiana, ani domniemana i winna być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej. W tym przedmiocie należy zauważyć, iż orzecznictwo sądów administracyjnych jest utrwalone. Nie można podzielić argumentacji Kolegium przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na skutek decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy adresatem nabycia praw z decyzji jest wyłącznie inwestor. Skoro w postępowaniu "zwykłym" uznawano, że wydawana decyzja będzie wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów, to również w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do zmiany pierwotnej decyzji winny uczestniczyć te same podmioty. O takim rozumieniu przepisu art.155 K.p.a. świadczy jego redakcja, która nie pozwala na ponowne badanie przymiotu strony w rozumieniu art.28 K.p.a. Korzyści jakie powstają w sferze prawa materialnego dla strony, która nabyła prawo w sensie faktycznym, z drugiej strony mają wpływ i dają podstawę do domagania się od określonych podmiotów określonych zachowań. Mając na względzie fakt, iż zarówno orzecznictwo administracyjne jak i doktryna zarówno brak zgody strony jak i wadliwie uzyskaną zgodę kwalifikują jako rażące naruszenie prawa, Sąd uznał, iż w Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] 2011r. uchylającej decyzję tego organu z dnia [...] 2010r. dopuściło się naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw z art. 155 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę SKO winno rozpoznać wniosek spółki "B" o ponowne rozpoznanie sprawy, z uwzględnieniem powyższych zapatrywań prawnych Sądu, przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu.