II SA/Po 647/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. D. i F. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2011r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę 357zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 roku Wójt Gminy D. na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 217 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) odmówił M. oraz F. D. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki o nr [...], położonej w miejscowości J., obręb T., gmina D., oraz 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, położonych na terenie działki o nr [...] w miejscowości J. Pismem z dnia [...] listopada 2010 roku skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, odwołali się od powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż jak dotąd decyzja organu I instancji nie została doręczona pełnomocnikowi. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie wziął pod uwagę faktu, iż obszarze analizowanym znajduje się działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a także modyfikacji zamierzenia inwestycyjnego, jakiej dokonano w trakcie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2010 roku doręczono T. S. w dniu [...] listopada 2010 roku. Decyzja ta zawierała również prawidłowe pouczenie o przysługujących od niej środkach zaskarżenia, wobec czego termin do złożenia odwołania upłynął z dniem [...] listopada 2010 roku. Tymczasem odwołanie skarżących zostało sporządzone w dniu [...] listopada 2010 roku i w tym samym dniu nadane na poczcie. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 roku M. i F. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie, gdyż narusza ona art. 6, art. 7, art. 32, art. 39, art. 40 § 2, art. 109 § 1, art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168) oraz art. 6 Konstytucji RP. Wobec tego wnieśli oni o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż organ I instancji pomimo wiedzy o złożonym przez nich pełnomocnictwie nie doręczył decyzji z dnia [...] października 2010 roku ustanowionemu pełnomocnikowi, lecz bezpośrednio M. i F. D. W takiej sytuacji bieg terminu do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu i nie było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Kolegium powinno było w tej sytuacji rozpatrzyć merytorycznie złożone przez skarżących odwołanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, argumentując, iż pełnomocnictwo udzielone przez skarżących nie znajdowało się w aktach organu II instancji, przez co nie doręczono mu kwestionowanego skargą postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168). Zgodnie z art. 40 § 1 i 2 tejże ustawy, pisma doręcza się stronie, a gdy działa ona przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Jeżeli jednak strona ma ustanowionego pełnomocnika, to pisma powinny zostać doręczone pełnomocnikowi. Należy poza tym podkreślić, że ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków od zasady oficjalności doręczeń, wobec czego organy administracji publicznej nie mogą modyfikować ustawowych trybów kierowania korespondencji, w tym także wydanych rozstrzygnięć, do strony postępowania. Natomiast wedle przepisu art. 129 § 2 kpa możliwość wniesienia odwołania ograniczona jest 14-dniowym terminem, który rozpoczyna swój bieg właśnie z chwilą doręczenia decyzji organu I instancji stronie. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy zauważyć, że w dniu [...] września 2010 r. skarżący złożyli do akt administracyjnych sprawy dokument pełnomocnictwa z dnia [...] czerwca 2010 roku. Z dokumentu tego wynika, iż skarżący upoważnili radcę prawnego M. S. do reprezentowania ich przed organami administracji publicznej oraz sądami administracyjnymi w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla zaplanowanej przez nich inwestycji. Pełnomocnictwo to dołączono do akt administracyjnych organu I instancji. Okoliczności te wskazują, iż w dacie wydawania przez Wójta decyzji z dnia [...] października 2010 r. organowi I instancji znany był fakt reprezentowania skarżących przez pełnomocnika. Doręczenia decyzji należało więc dokonać pełnomocnikowi skarżących, a nie bezpośrednio samym skarżącym. Tymczasem z potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji wynika, że decyzja ta została wysłana bezpośrednio do M. i F. D., aktach sprawy brak natomiast dowodu doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżących. Działanie organu administracji publicznej naruszyło zatem niewątpliwie art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji nie można uznać, że doszło do prawidłowego doręczenia decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2010 roku skarżącym. Wysłanie decyzji bezpośrednio do M. i F. D. z pominięciem ich pełnomocnika nie mogło wywołać skutku w postaci rozpoczęcia biegu 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Skutek ten ustawodawca wiąże bowiem nie z jakimkolwiek doręczeniem, lecz wyłącznie z prawidłowym. Skoro zatem skierowanie decyzji organu I instancji bezpośrednio do skarżących z pominięciem ich pełnomocnika nastąpiło w sposób wadliwy z winy organu, to nie może ono prowadzić do obarczania skarżących negatywnymi konsekwencji prawnymi z tego tytułu, szczególnie w postaci odmowy merytorycznego rozpoznania złożonego przez nich środka zaskarżenia. Taki wniosek koresponduje z funkcją gwarancyjną, jaką przepisowi art. 40 § 2 kpa przypisuje się w orzecznictwie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 1940/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentowało w odpowiedzi na skargę, iż do akt administracyjnych organu odwoławczego nie zostało załączone przez skarżących pełnomocnictwo, w wyniku czego doszło do niewłaściwego doręczenia postanowienia Kolegium (k. 10v akt sądowych). Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić – dokument pełnomocnictwa znajdował się bowiem w aktach organu I instancji, a zakres umocowania obejmował całe postępowanie administracyjne. Zaskarżone postanowienie Kolegium wydane zostało więc z naruszeniem przepisu art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku błędnego działania organów administracji publicznej naruszona została także zasada czynnego udziału strony w toku postępowania, o jakiej mowa w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustanowienie pełnomocnika ani nie odbiera mocodawcy przymiotu strony, ani nie ogranicza jego możliwości osobistego działania. Niemniej, decydując się na umocowanie określonej osoby strona liczy na jej udział i pomoc w sprawie. Skoro zatem ustawodawca przyznaje w art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego prawo do ustanowienia pełnomocnika, to należy w konsekwencji uznać, że pominięcia go przy doręczenia decyzji w trybie art. 40 § 2 tej ustawy trzeba oceniać podobnie jak pominięcie samej strony. Tak też wypowiada się judykatura (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2002 roku, sygn. akt II SA/Kr 1904/98, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić zaskarżone postanowienie Kolegium z uwagi na naruszenie norm prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1, art. 40 § 2, art. 129 § 2, art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno merytorycznie rozpoznać odwołanie skarżących, chyba że dopatrzy się ono innych niż uchybienie terminu okoliczności wyłączających dopuszczalność odwołania. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349). Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.