I OSK 1940/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 842/10 odrzucające skargę E. C. – O. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 842/10 odrzucił skargę E. C. – O. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego [...] w W., odmówił przyznania prawa zamieszkiwania E. C. – O. w lokalu mieszkalnym, którą doręczono skarżącej w dniu [...] lutego 2010 r., a od której odwołanie złożył w dniu [...] lutego 2001 r. pełnomocnik strony – radca prawny J. K., załączając stosowne pełnomocnictwo. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes WAM utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą strona odebrała w dniu 16 kwietnia 2010 r. Jednocześnie w tym samym dniu tj. 16 kwietnia 2010 r. organ w załączeniu przekazał decyzję pełnomocnikowi skarżącej, którą odebrał w dniu 23 kwietnia 2010 r. W dniu 21 kwietnia 2010 r. (data stempla pocztowego) E. C. – O., reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego J. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Prezesa WAM, zarzucając organowi m.in. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 32 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a., poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji osobiście skarżącej, nie zaś ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze treść art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., jak również fakt, iż przedmiotem skargi może być wyłącznie taka decyzja administracyjna, która weszła do obrotu prawnego, zaś jeśli strona działa przez ustanowionego pełnomocnika, stosownie do treści art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej. K.p.a., to od momentu doręczenia pełnomocnictwa, obowiązkiem organu jest informowanie wyłącznie pełnomocnika o wszelkich czynnościach oraz kierowanie do niego wszelkich pism, których adresatem jest strona – zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., który nie przewiduje żadnych wyjątków w kwestii doręczania pism, co oznacza, iż w sytuacji doręczenia pisma stronie, która miała ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje żadnych skutków prawnych, skargę odrzucił jako przedwczesną, z uwagi na zaistnienie sytuacji doręczenia decyzji stronie zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi, bowiem z akt sprawy wynika, iż w momencie przesłania skarżącej decyzji Prezesa WAM z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym był już ustanowiony pełnomocnik strony – radca prawny J. K., na mocy udzielnego pełnomocnictwa z dnia 17 lutego 2010 r., które nie zostało cofnięte. Natomiast Prezes WAM doręczył zaskarżoną decyzję skarżącej, a dopiero później jej pełnomocnikowi, zatem doręczenie nastąpiło z pominięciem osoby działającego w postępowaniu pełnomocnika strony, co skutkuje tym, iż decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Skoro zatem skarga została wniesiona od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, to tym samym – jako przedwczesna – podlega odrzuceniu. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż organ obowiązany będzie dokonać prawidłowego doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., biorąc pod uwagę poczynione przez Sąd uwagi, co otworzy dopiero stronie bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (w terminie 30 dni od dnia prawidłowego doręczenia tej decyzji). Od powyższego postanowienia, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 32 w zw. z art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przejawiające się w błędnej interpretacji tego przepisu i bezzasadnym przyjęciu, że późniejsze doręczenie decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi niż stronie postępowania jest tożsame z niedoręczeniem decyzji pełnomocnikowi, a skarga złożona przez stronę – jako przedwczesna – podlega odrzuceniu, - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 58 § 1 pkt 2 tej ustawy, poprzez odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6. Wobec powyższego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie zgodzono się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu, jakoby organ naruszył art. 40 § 2 K.p.a., ponieważ decyzja została doręczona stronie, i pomimo, że Sąd potwierdził, iż decyzja została również została doręczona pełnomocnikowi to wywiódł, że doręczenie decyzji nastąpiło z pominięciem pełnomocnika ustanowionego w sprawie, co skutkuje tym, iż decyzja nie weszła do obrotu prawnego i skarga jako przedwczesna podlega odrzuceniu, bowiem zgodnie z art. 34 P.p.s.a. strona może działać osobiście lub przez pełnomocnika i powyższa sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżącej doręczono decyzję w dniu 16 kwietnia 2010 r. a pełnomocnikowi w dniu 23 kwietnia 2010 r., zatem termin do wniesienia skargi upływał kolejno w dniu 16 maja i 21 maja 2010 r. Natomiast skarżąca samodzielnie złożyła skargę w dniu 21 kwietnia 2010 r. i takie działanie jest zgodne z treścią w/w art. 34. W stosunku bowiem do skargi składanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ustawodawca nie wprowadził przymusu "adwokackiego" jak to uczynił wobec skargi kasacyjnej (art. 175). Skarżący kasacyjnie podniósł, iż pełnomocnik podjął działania w terminie – po otrzymaniu skargi – o czym świadczą podnoszone przez niego zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 32 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. Konsekwentnie należało przyjąć, iż decyzja weszła do obrotu prawnego i skarga została skutecznie wniesiona, gdyż zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą bieg terminu na złożenie skargi rozpoczął się od 23 kwietnia 2010 r., a więc od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi, który nie dotrzymał terminu do złożenia skargi, a skoro go przekroczył mógł złożyć wniosek o przywrócenie terminu. Błędnie zatem Sąd stwierdził, iż decyzja nie została prawidłowo doręczona. Zdaniem skarżącego, nie ma również podstaw do tego, aby jeszcze raz doręczać decyzję pełnomocnikowi, by otworzyć stronie bieg terminu do złożenia skargi do sądu i jako wniesiona po terminie powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej E. C. – O. wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na fakt, iż skarżący kasacyjnie wygrał sprawę przed Sądem I instancji, zatem nie ma on interesu prawnego w zaskarżeniu, względnie o jej oddalenie, bowiem organ II instancji doręczył stronie skarżącej decyzję a zaniechał doręczenia ustanowionemu pełnomocnikowi, co mogło doprowadzić do sytuacji, iż pełnomocnik w ogóle by jej nie otrzymał, gdyż skarżąca tkwiłaby w przekonaniu, iż skoro ma ustanowionego pełnomocnika, to on odbiera za nią korespondencję i postępuje tak aby chronić jej interesy. Zdaniem pełnomocnika, równie dobrze mógł wysłać skargę na prywatny adres osoby będącej organem – Prezesowi WAM i z pewnością takie doręczenie nie byłoby skuteczne. Organ znał adres skarżącej tożsamy z adresem jej pełnomocnika i tam winien był doręczyć decyzję organu II instancji, aby uznawać doręczenie za skuteczne. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie przedstawione w niej argumenty są zasadne. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się zatem do postawionych zarzutów należy wskazać, iż zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 32 w zw. z art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędną interpretację tych przepisów i bezzasadne przyjęcie, że późniejsze doręczenie decyzji pełnomocnikowi niż stronie postępowania jest tożsame z niedoręczeniem decyzji pełnomocnikowi, a skarga wniesiona przez stronę reprezentowaną przez pełnomocnika w dniu jej wniesienia podlega odrzuceniu jak przedwczesna, jest trafny, aczkolwiek należy podnieść, iż błędnie wskazano, że jest to zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż jest to zarzut procesowy, oraz został błędnie uzasadniony. Zgodnie z treścią art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z kolei art. 40 § 2 K.p.a. przewiduje, iż jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. Co do zasady należy przyjąć, i co słusznie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu, że zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a organ w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, zobligowany jest - zgodnie z przyjętą zasadą oficjalności doręczeń – doręczać temu pełnomocnikowi wszystkie kierowane do strony, którą reprezentuje, pisma procesowe w sprawie, w tym decyzje i postanowienia. Jednakże należy wskazać, iż przepis ten ma pełnić funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego określonych czynności procesowych, nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi. Ta teza znajduje chociażby uzasadnienie w postanowieniu NSA z 10 lutego 1987 r., sygn. akt SA/Wr 875/86 (ONSA 1987, Nr 1, poz. 13), w którym Sąd wskazał, iż "pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowienie to należy odnieść do doręczeń, mając na uwadze fakt, iż dokonanie czynności procesowej pod nieobecność pełnomocnika, przy braku dowodu doręczenia mu zawiadomienia, stanowi rażące naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. (tak. NSA w wyroku z dnia 9 października 1986 r., sygn. akt SA/Kr 799/86, GAP 1988, Nr 22, s. 43). Wobec powyższego, należało rozważyć, czy w niniejszej sprawie doręczenie zaskarżonej decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2010 r. stronie – E. C. – O. w dniu 16 kwietnia 2010 r., a w dniu 23 kwietnia 2010 r., pełnomocnikowi strony - radcy prawnemu J. K. pociągnęło dla strony ujemne skutki procesowe w zakresie dotyczącym zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie należy uznać, że takie skutki nie dotknęły strony, bowiem skarżąca po bezpośrednim otrzymaniu decyzji w dniu 16 kwietnia 2010 r., działając przez ustanowionego pełnomocnika wniosła skargę bez uchybienia ustawowego 30 – dniowego terminu, określonego w art. 53 § 1 P.p.s.a., który formalnie upływał w dniu 24 maja 2010 r. Pełnomocnik skarżącej wniósł – sporządzoną w dniu 19 kwietnia 2010 r. przez siebie skargę – w dniu 21 kwietnia 2010 r., a zatem jest oczywiste, że treść zaskarżonej decyzji była mu znana, co najmniej więc w dniu 19 kwietnia 2010 r., tj. w dniu sporządzenia skargi, którą nadano w dniu 21 kwietnia 2010 r. Nie można zatem uznać, iż strona w tej sprawie w tym przypadku poniosła ujemne skutki procesowe związane z prawem zaskarżania decyzji przez to, że decyzja została doręczona zarówno jej bezpośrednio, jak i jej pełnomocnikowi w innych terminach (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 136/06 – Lex 319187; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 640/08 – Lex 569684; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1648/09 i powołane tam orzecznictwo – Lex 577321) Natomiast stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zajęte w zaskarżonym postanowieniu, że skarga jako przedwczesna podlegała odrzuceniu, jest niekorzystne dla strony skarżącej, bowiem wbrew celowi unormowania zawartego w art. 40 § 2 K.p.a., powoduje pogorszenie sytuacji procesowej skarżącej. Uznanie w takiej sytuacji, iż skarga podlega odrzuceniu, implikuje konieczność ponownego wniesienia skargi wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, gdyż przy obliczaniu 30 – dniowego terminu do wniesienia skargi od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi, tj. od dnia 23 kwietnia 2010 r., upłynął on w dniu 24 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał zaś zaskarżone postanowienie w dniu 24 września 2010 r. Taka sytuacja pozostaje w kolizji nie tylko z funkcją normy zawartej w art. 40 § 2 K.p.a., lecz także z konstytucyjnym prawem strony dostępu do Sądu i rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.). Wskazanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ administracji obowiązany będzie dokonać ponownego doręczenia decyzji pełnomocnikowi pogłębia tę kolizję w sytuacji, gdy decyzja ta została już doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 23 kwietnia 2010 r., co wynika przecież z niekwestionowanych ustaleń tego Sądu. Pozostałe okoliczności podnoszone zarówno w skardze kasacyjnej, jak również w odpowiedzi na te skargę nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ unormowanie zawarte w art. 203 i 204 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczące zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, nie odnosi się do postanowień uwzględniających skargę kasacyjną na postanowienia sądów pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, tj. o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania (patrz: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OZ 583/09 – Lex 552909; 2 października 2008 r. sygn. akt I FSK 1478/08 – LEX 527742; 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSK 360/08 – LEX 470182; 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 559/07 – LEX 55907, 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 56/07 – Lex 471008, 25 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 552/05 – ONSAiWSA 2006/1/17). W takim przypadku obowiązują ogólne zasady ponoszenia kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 199 i 200 P.p.s.a.). Oznacza to, że koszty postępowania kasacyjnego, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie odrzucenia skargi, podlegają rozliczeniu w zależności od wyniku postępowania ze skargi w rozumieniu przepisów art. 199-200 P.p.s.a. Tak więc, art. 203 P.p.s.a. nie ma zastosowania w rozpoznawaniu skargi kasacyjnej w niniejszym postępowaniu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.