II GSK 127/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 161/11 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w G. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 161/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę B. Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca Spółka) na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w G. z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego w G., powołując się na § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102 poz. 946; dalej: rozporządzenie z 2003 r.) zawiadomił skarżącą Spółkę o cofnięciu poświadczenia rejestracji 4 automatów do gier o niskich wygranych. B. Spółka z o.o. z siedzibą w W. po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na czynność wyrejestrowania automatu do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucając powyższą skargę wskazał, że czynność nie mieści się w katalogu spraw zawartych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Według WSA samo wykreślenie automatu z systemu KRAG nie wpływa na uprawnienia bądź obowiązki skarżącej spółki, stanowi czynność czysto techniczną. Taką czynnością może być natomiast stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji w oparciu o przepis § 10 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2003 r.) To właśnie poświadczenie rejestracji stwierdza bowiem uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania automatu lub urządzenia do gier zgodnie z §10 ust. 2 rozporządzenia. Podobnie utrata ważności przez poświadczenie rejestracji, a nie sama czynność wyrejestrowania powoduje utratę prawa do eksploatacji automatu. Nawet gdyby automat pozostał faktycznie zarejestrowany w systemie KRAG, to w przypadku utraty ważności przez poświadczenie rejestracji na podstawie §10 rozporządzenia podmiot eksploatujący traci swe uprawnienie w tym zakresie. Zatem zdaniem Sądu I instancji wśród czynności związanych z rejestracją automatów do gier to właśnie cofnięcie poświadczenia rejestracji automatu, a nie samo wyrejestrowanie automatu należy do czynności podlegających kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła B. Spółka z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z § 7, § 9 ust. 1, § 10 ust. 1 i 5 oraz § 14 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych, pomimo objęcia skargą czynności wyrejestrowania automatu do gier, która to czynność warunkuje dopuszczalność eksploatacji tego automatu, a zatem dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa; - art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z § 7, § 9 ust. 1, § 10 ust. 1 i 5 oraz § 14 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych, pomimo objęcia skargą czynności: wyrejestrowania automatów do gier oraz poinformowania o cofnięciu (utracie ważności) poświadczenia rejestracji tych automatów, które to czynności łącznie warunkują dopuszczalność eksploatacji tych automatów, z zatem dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, co przejawia się w odesłaniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 164/11 zamiast przywołania i analizy przepisów regulujących warunki użytkowania automatów do gier. Naczelnik Urzędu Celnego w G. w odpowiedzi na skargę kasacyjna wniósł o jej oddalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli instancyjnej, wywołanej skargą kasacyjną, objęte jest postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi na "pismo" Naczelnika Urzędu Celnego w G. z dnia [...] grudnia 2010 r. W ocenie Sądu I instancji wyrejestrowanie automatu nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast według autora skargi kasacyjnej wyrejestrowanie automatu należy do kategorii czynności lub aktów, o których mowa w tym przepisie. W omawianej sprawie mamy cofniecie poświadczenia rejestracji automatów co wiązało się z jego wyrejestrowaniem. W tym miejscu warto podkreślić, że skarżąca Spółka kwestionuje zarówno w skardze do Sądu I instancji jak i do NSA czynność materialno – techniczną Naczelnika Urzędu Celnego w G. polegającą na wyrejestrowaniu określonych automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier. Według autora skargi kasacyjnej zarówno utrata ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier jak i wyrejestrowanie automatu należą do kategorii czynności lub aktów, o których mowa w tym przepisie. Uporządkowanie istotnych elementów prawnych było niezbędne, bo pokazuje i wyodrębnia dwa różne, aczkolwiek pozostające ze sobą w związku, problemy - utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier oraz wyrejestrowania automatu do gier z Krajowego Rejestru Automatu do Gier (KRAG). Odnosząc się najpierw do tego pierwszego problemu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nieprawidłowe jest zarówno stanowisko Sądu pierwszej instancji jak i skarżącej spółki. Problem dopuszczalności skargi na "pismo informujące" o utracie ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniach z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt sygn. akt II GSK 1677/11 z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1752/11, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu następuje w formie decyzji administracyjnej. Z uzasadnień powołanych postanowień wynika, iż przyjęcie tego poglądu było wynikiem analizy znaczenia prawnego zarówno rejestracji automatu do gier na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r., jak i wydania "poświadczenia rejestracji" w rozumieniu § 10 ust. 1–3 wskazanego aktu wykonawczego, a także wykładni instytucji utraty ważności "poświadczenia rejestracji" (§ 10 ust. 4) w porównaniu z instytucją cofnięcia rejestracji automatu (§ 14 ust. 5). Omawiając przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, mającej i w tej sprawie zastosowanie, składy orzekające w powołanych powyżej postanowieniach wywodziły, że z jej art. 36 ust.1, art. 15 b ust.4 i ust.4 a oraz art. 32 ust.1 i art. 35 ust. 1 wynika, że eksploatować automaty do gier mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego, a właściwy organ dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1752/11 wywodził, że zgodnie z § 8 i 8a rozporządzenia MF z 2003 r. punktem wyjścia do dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie wydanej przez jednostkę badającą upoważnioną przez Ministra Finansów. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy z 1992 r. Należy, zatem wnioskować, że pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia. Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia MF z 2003 r. naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji" poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust.1, 2 i 3). Wystawienie tego dokumentu ma doniosłe znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia MF z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat. Podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie posiada uprawnienia do jego eksploatacji. Zatem omawiany dokument potwierdzając dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat) w istocie stanowi o uprawnieniu wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji" uznać należy, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela zarówno pogląd prawny jak i argumentację prawną zawartą w obydwu przywołanych postanowieniach. Zauważa ponadto, że skoro "poświadczenie rejestracji" jest decyzją administracyjną to taką samą formę prawną powinna przybrać "utrata ważności poświadczenia rejestracji". Z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r., zgodnie z którym poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b. ustawy z 1992 r., w związku z § 10 ust. 2 tego rozporządzenia, wynika bowiem, że utrata ważności poświadczenia rejestracji to utrata uprawnień określonego podmiotu do eksploatacji i użytkowania automatu do gier. Z powołanego już uprzednio § 10 ust.4 rozporządzenia MF z 2003 r. wynika, że poświadczenie rejestracji może stracić ważność także przed upływem okresu, na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji", o czym już była mowa, oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło, przyznanych decyzją administracyjną. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia, MF z 2003 r. mogą być sporne, co dodatkowo wzmacnia pogląd, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" także musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zgadza się także z tą argumentacją składów poprzednio rozstrzygających ten problem prawny, że normodawca nie jest konsekwentny w stosowanej w rozporządzeniu terminologii. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia MF z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w sytuacji określonej w § 14 ust. 5 - cofnięcie rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. W omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Nie ma racjonalnych podstaw by uznać, że utrata ważności poświadczenia skutkująca utratą uprawnienia do eksploatacji automatu następuje w formie decyzji tylko w razie utraty ważności tego poświadczenia w przypadku cofnięcia rejestracji. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia MF z 2003 r., uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność zwraca je naczelnikowi urzędu celnego. W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu. Konkludując ten wątek rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji "pismo" Naczelnika Urzędu Celnego w G. to decyzja administracyjna stwierdzająca utratę ważności poświadczenia rejestracji. Zaskarżając to "pismo" strona skarżąca, o czym już była mowa, uznała, że dotyczy ono dwóch odrębnych czynności (lub aktów). Tak też do tego problemu odniósł się Sąd pierwszej instancji omawiając najpierw charakter prawny utraty ważności poświadczenia rejestracji a następnie czynność wyrejestrowania automatu z KRAG. Przesądzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji jest decyzja administracyjna ma ten skutek, że wyrejestrowanie automatu z KRAG, o którym w niej mowa, jest jednym z elementów tej decyzji, który będzie podlegał ocenie przy ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy. Naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego byłoby w tej sytuacji wyrażenie poglądu przez sąd administracyjny. Nie budzi przy tym wątpliwości nawet skarżącej spółki, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika wszak, że skarżąca złożyła od niej odwołanie do Dyrektora Izby Celnej. Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi, o której mowa w tym przepisie obejmuje m.in. sytuację, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. W myśl natomiast art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z przytoczonych regulacji wynika, że skarga wniesiona w tej sprawie na decyzję organu pierwszej instancji podlegałaby odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ta oczywista konstatacja sprawiła, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi przesłanka do oddalenia skargi kasacyjnej określona w art. 184 in fine p.p.s.a. Przepis art. 184 p.p.s.a. stanowi podstawę oddalenie skargi kasacyjnej, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Pamiętać przy tym należy, że jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną w trybie art. 184, ale wyraża w uzasadnieniu orzeczenia inną oceną prawną niż sąd pierwszej instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 190 (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, nr 5, poz. 101, z aprobującą glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18). Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.