VII SA/Wa 1034/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. M. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu ostępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r nr 98 poz. 1071 ze zm.) dalej kpa po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego stwierdził niezgodność decyzji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...] września 2010r. nakładającej na C. Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia dokumentacji budowlanej powykonawczej nośnika reklamowego na terenie działki nr Ew [...] w obr [...] przy [...] w W. zawierającej ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych z potwierdzeniem, że spełniają one wymogi określone w przepisach i warunkach technicznych oraz są zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a lokalizacja nośnika jest uzgodniona z Zarządem Dróg Miejskich. Decyzja z dnia [...] września 2010r. nakładała także obowiązek sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej przez uprawnionego geodetę. W uzasadnieniu decyzji nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nakładając w/w obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2006r. nr 156 poz. 1118) dalej Prawo budowlane organ rażąco naruszył ten przepis, bowiem dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie daje podstaw do nałożenia obowiązków wskazanych w rozstrzygnięciu. Przepis ten nie daje organom nadzoru budowlanego możliwości żądania od inwestora takich dokumentów jak inwentaryzacja powykonawcza czy dokumentacja powykonawcza. Sentencja rozstrzygnięcia organu powiatowego stoi w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi że przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] z dnia [...] lutego 2011r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] września 2010r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia, a prowadzenie postępowanie w sprawie nośnika reklamowego w trybie art. 51 Prawa budowlanego było działaniem prawidłowym. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje pogląd, że z rażącym aruszeniem prawa mamy do czynienia gdy treść decyzji jest sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy rodzaj naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Sankcja stwierdzenia nieważności decyzji nie jest więc możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Organ przytoczył orzecznictwo sądowo-administracyjne rozbieżnie interpretujące treść przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto w ocenie organu nadzorczego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [..] września 2010r. nr [...], znak: [...], została wydana przez właściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa), nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa), została skierowana do osób będących stronami w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 Kpa), nie była niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 Kpa), jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 Kpa), ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 Kpa). Powyższe względy w ocenie organu odwoławczego uzasadniały zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzucała zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego niewłaściwego trybu legalizacyjnego w postępowaniu zwykłym podnosząc, że inwestor winien być zobowiązany do przedłożenia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż zrealizował wolno stojące urządzenie reklamowe wymagające pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej uchylenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej twałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienie bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W niniejszej sprawie w postępowaniu nieważnościowym kontrolowana była przez organy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...] września 2010r. nakazująca na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przedłożenie dokumentacji budowlanej powykonawczej i inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej w zakreślonym terminie. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego w orzecznictwie sądowo- administracyjnym ugruntował się pogląd, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 organ nie może nałożyć obowiązku przedłożenia dokumentacji (inwentaryzacji, ocen technicznych i ekspertyz). Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem o "nałożeniu przez organ obowiązku wykonania określonych czynności" przez co należy rozumieć wykonanie określonych czynności faktycznych tzn. wykonanie robót budowlanych, które spowodują że budowa będzie zgodna z przepisami prawa. Obowiązek przedłożenia dokumentów może być nałożony jedynie w postanowieniu dowodowym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nałożenie zaś przez organ obowiązku dostarczenia określonych dokumentów zamiast obowiązku wykonania określonych czynności jest rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1323/05, LEX nr 203673; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2005r., sygn. akt II OSK 163/05 LEX nr 196684, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 października 2008r., sygn. akt II SA/Łd 510/08, LEX nr 509920; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 322/05, LEX nr 201375). W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia [...] września 2010r. zamiast obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych - nakazał przedłożenia dokumentacji czym dopuścił się rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane musi polegać na określeniu konkretnych robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego prawem. Na podstawie w/w przepisu organ może wydać decyzję tylko jednokrotnie, zaś nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentacji pozbawia organ możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego, po wykonaniu tego obowiązku. Żądanie przedstawienia dokumentów powinno się odbywać w drodze postanowienia dowodowego w oparciu o przepis art. 81 c ustawy Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie merytoryczne w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy następuje w dalszej kolejności w formie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podnoszone przez skarżącą w skardze zarzuty, że obiekt powstał na gruncie rolnym z naruszeniem warunków technicznych, i bez pozwolenia na budowę, a więc winien mieć zastosowanie tryb z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane dotyczą postępowania zwykłego i w tym postępowaniu mogły być jedynie podnoszone. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 152 Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 tejże ustawy.