II SAB/Ol 64/11

Dnia 15 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 roku sprawy ze skargi R. i D. C. na bezczynność Burmistrza w wydaniu zezwolenia na wykonanie zjazdu I. zobowiązuje Burmistrza do zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżących z dnia "[...]" w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych sprawy; II. stwierdza, że w prowadzonym przez Burmistrza postępowaniu z wniosku skarżących z dnia "[...]" nie doszło do rażącego naruszenie prawa; III. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżących kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia "[...]" R. i D. C. zwrócili się do Burmistrza "[...]" o wydanie zezwolenia na wykonanie wjazdu na ich posesję przy ul. "[...]" w "[...]". Odpowiadając na powyższy wniosek, Burmistrz "[...]" pismem z dnia "[...]" (Nr "[...]") odmówił uzgodnienia wjazdu. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", po rozpatrzeniu odwołania R. i D. C. od decyzji (wadliwej co do formy) Burmistrza "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]", uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano m.in., iż zarządcą drogi gminnej jest burmistrz. Wniosek R. i D. C. winien być rozpatrzony przez zarządcę drogi decyzją administracyjną (pozytywną bądź negatywną), bowiem pismo Burmistrza "[...]" z dnia "[...]" jest w swojej istocie decyzją administracyjną wadliwą co do formy. Zawiera bowiem rozstrzygnięcie - odmowę - i jest przejawem władczego działania właściwego organu. Pismem z dnia "[...]" Burmistrz "[...]" poinformował R. i D. C., iż ponownie nie wyraża zgody na wykonanie przez nich wnioskowanego wjazdu. Argumentował, że nieruchomość (działka nr "[...]"), z której wnioskodawcy chcą urządzić wjazd na swoją posesję nie jest drogą publiczną (w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych), lecz drogą wewnętrzną. Ustawowe uprawnienie i obowiązek rozstrzygania decyzją administracyjną wniosków o zezwolenie na wykonanie zjazdu może być realizowany wyłącznie w stosunku do zjazdów stanowiących połączenie z drogą publiczną. Natomiast materia dotycząca ustanowienia wjazdu na drogę inną niż publiczna regulowana jest przepisami prawa cywilnego. Zatem wniosek o wykonanie wjazdu na drogę wewnętrzną nie mógł być załatwiony w formie decyzyjnej. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania R. i D. C. od pisma Burmistrza "[...]" z dnia "[...]", stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Podniosło, że pismo Burmistrza z dnia "[...]" nie jest decyzją administracyjną. Należy je rozumieć wyłącznie, jako przejaw woli właściciela terenu. Dodało, że odwołanie nie przysługuje od pism, które nie są decyzjami. Pismem datowanym na dzień "[...]" R. i D. C. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" zażalenie na bezczynność, przewlekłe prowadzenie i niezałatwienie sprawy przez Burmistrza "[...]" w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na wykonanie zjazdu. Postanowieniem z dnia "[...]" Kolegium nie uznało zażalenia za uzasadnione wskazując, że skoro działka nr "[...]" nie została zaliczona do dróg gminnych, to urządzenie zjazdu na tę drogę wewnętrzną nie następuje w trybie decyzji zarządcy drogi. W dniu "[...]" R. i D. C. wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza "[...]" w wydaniu zezwolenia na wykonanie zjazdu żądając zobowiązania Burmistrza do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podnieśli m.in., iż uwzględniając okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonuje kasacyjna decyzja Kolegium z dnia "[...]", to Burmistrz "[...]" pozostaje w bezczynności, gdyż nie kończy sprawy poprzez umorzenie postępowania administracyjnego. Wskazali, że organ winien załatwić sprawę w formie procesowej, tj. uznawszy, że sprawa nie ma charakteru indywidualnej sprawy administracyjnej, powinien postępowanie umorzyć decyzją, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem organ ograniczył się jedynie do wydania pisma informacyjnego, a tym samym pozbawił strony prawa do kwestionowania przyjętego poglądu, poprzez możność wniesienia odwołania. Dodali, że wydanie przez Kolegium decyzji kasacyjnej, przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zawsze oznacza, że w toku pozostaje zainicjowane postępowanie administracyjne, które od tej pory może zakończyć się tylko w dwojaki sposób: albo decyzją załatwiającą sprawę co do istoty, albo też decyzją umarzającą postępowanie - choćby ze względu, że sprawa nie ma charakteru tej, o jakiej mowa w art. 1 pkt 1 ustawy Kodeks postepowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz "[...]" wskazał, że pismem z dnia "[...]" załatwił sprawę nie podlegającą procedurze administracyjnej, a powyższa okoliczność stanowi przejaw dobrej woli Gminy "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skargę należało uznać częściowo za uzasadnioną. Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a) przewiduje wniesienie skargi na bezczynność organu w wypadkach wskazanych w pkt 1-4a tego artykułu, a więc w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia bądź podejmowane inne czynności w postępowaniu administracyjnym. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (v: wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt SAB 23/87). Zgodnie z art. 52 ust. 1 p.p.s.a., skargę na bezczynność organu można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niewyczerpanie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi. W przypadku skargi na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej, wyczerpaniem środków zaskarżenia jest - w rozumieniu wskazanego przepisu - wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnili wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organami administracji publicznej, bowiem wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie, w którym wskazywali na bezczynność organu i niezałatwienie ich sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Po uzyskaniu odpowiedzi organu wyższego stopnia na powyższe zażalenie, skarżący wywiedli skargę na bezczynność Burmistrza "[...]" do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (v: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83). Przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną, jak o tym stanowi art. 1 pkt 1 k.p.a. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Z tego, że sprawa ma charakter indywidualny nie wynika jeszcze, że może być ona rozstrzygnięta decyzją administracyjną, może się wszakże kwalifikować do rozpatrzenia w trybie skargowym lub wnioskowym (dział VIII k.p.a.), a także w trybie Kodeksu postępowania cywilnego. Organ administracyjny jest zatem zobowiązany do ustalenia nie tylko cechy danej sprawy, jako sprawy indywidualnej, lecz także, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej i czy jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Tylko w tym przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygnąć ją wydając decyzję administracyjną (por. J. Borkowski w: Adamiak, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, wyd. 8, Warszawa 2006, str. 14-15). Zatem organ administracyjny powołany będzie do załatwienia indywidualnej sprawy decyzją administracyjną w przypadku sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa określonej osoby, o tym zaś, że może on zastosować prawną formę działania władczą, tzn. wydać indywidualny akt administracyjny w procesowej formie decyzji, stanowią przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone osoby wywodzą swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Dodać należy, że w pewnych przypadkach organ administracyjny musi stwierdzić niedopuszczalność orzekania o prawach lub obowiązkach stron i czyni to również przez wydanie decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd zauważa, iż w pełni podziela stanowisko Burmistrza w kwestii uznania postępowania z wniosku skarżących o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu z drogi wewnętrznej (przy założeniu że taką jest), jako postępowania nie mającego charakteru postępowania administracyjnego. Ma rację organ twierdząc, że wyrażenie takiej zgody należy do zakresu prawa cywilnego, co powoduje, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia "[...]" należałoby uznać za bezprzedmiotowe. Konsekwencją uznania postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe jest umorzenie postępowania. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, które Sąd orzekający w pełni podziela, a w szczególności: "W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1295/08, publ. LEX Nr 550284); "Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. I SA/Lu 451/09, publ. LEX Nr 532454); "Przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. IV SA/Gl 446/09, publ. LEX Nr 554234); "Przepis art. 105 §1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. I OSK 789/09, publ. LEX Nr 575950). Zdaniem Sądu, skoro sprawa o wydanie zezwolenia na wykonanie zjazdu nie należy do spraw z zakresu prawa administracyjnego i postępowanie w takiej sprawie nie jest postępowaniem administracyjnym opartym o przepisy k.p.a., to w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, innymi słowy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego - rozumiana jako brak przedmiotu postępowania, którym zazwyczaj jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu - to ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Dodać należy, iż w przypadku bezprzedmiotowości postępowania organ nie może wydać decyzji co do jej istoty, a jedynie orzeczenie formalne, które kończy postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że użycie przez ustawodawcę w cytowanym art. 105 § 1 k.p.a. terminu "wydaje", a nie sformułowania "może wydać" oznacza, iż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest - w przypadku bezprzedmiotowości postępowania - obligatoryjne. Dlatego też, w niniejszej sprawie, Burmistrz po otrzymaniu kasacyjnej decyzji Kolegium z dnia "[...]" winien rozpoznać sprawę merytorycznie, lub przy założeniu że przedmiotowy zjazd byłby z drogi wewnętrznej, wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego – kończąc w przewidzianej prawem formie postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących, a nie, jak to uczynił, udzielać merytorycznej odpowiedzi na wniosek pismem z dnia "[...]". Skoro organ nie wydał żadnego orzeczenia kończącego postępowanie, to oznacza to, że nie zakończył postępowania, a w konsekwencji należy stwierdzić, że pozostaje w bezczynności. Sąd stwierdził nadto, że bezczynność Burmistrza "[...]" nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zaistnienia rażącego naruszenia prawa wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34 poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W związku z faktem, iż przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa modyfikującej w art. 14 regulacje zawarte w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 149 p.p.s.a., nie zawierają jakichkolwiek rozstrzygnięć intertemporalnych uznać należy, że nałożyły one na sąd administracyjny obowiązek orzekania w tym zakresie, w każdym przypadku, gdy wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania zapada po dniu 17 maja 2011 r., niezależnie od tego kiedy złożona została skarga. Za uznaniem, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa przemawia w pierwszym rzędzie okoliczność, iż była ona spowodowana nie złą wolą, czy też chęcią przewlekania sprawy przez organ, lecz wadliwym, w ocenie Sadu, przekonaniem organu, że sprawa jest zakończona. Niewątpliwie, na taki stan rzeczy mogła mieć wpływ treść uzasadnienia postanowienia Kolegium z dnia "[...]" (stwierdzającego niedopuszczalność odwołania skarżących od pisma Burmistrza z dnia "[...]" informującego o niewyrażeniu zgody na wykonanie zjazdu na działkę), w którym organ wskazał, że: "bez wątpienia pismo Burmistrza z dnia "[...]" nie jest decyzją administracyjną, a jedynie informacją o niewyrażeniu zgody. Należy je rozumieć jako przejaw woli właściciela terenu – działki nr "[...]", tj. Gminy "[...]"". Treść powyższego uzasadnienia mogła sugerować, iż w sprawie nie zachodzi konieczność wydania decyzji kończącej postępowanie. Istotne znaczenie ma również okoliczność, że przez okres od "[...]" tj. od dnia wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania do dnia "[...]" tj. do dnia wniesienia zażalenia na bezczynność do SKO skarżący nie kwestionowali stanu bezczynności organu, co również mogło świadczyć że skarżący uznają sprawę za zakończoną. Dopiero po upływie ponad trzech lat od podjęcia ostatniego rozstrzygnięcia w sprawie, to jest od dnia "[...]", po uprzednim wniesieniu zażalenia złożyli skargę na bezczynność Burmistrza. Zatem okoliczności sprawy nie wskazują aby zaszły przesłanki do stwierdzenia, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, podzielając zarzuty skarżących, iż przy załatwianiu sprawy ich wniosku o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu z drogi wewnętrznej złożonego "[...]" Burmistrz "[...]" pozostaje w bezczynności, orzekł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., jak w sentencji. Realizując dyspozycję art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał skarżony organ do zakończenia przedmiotowego postępowania w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczenie takiego okresu dla zakończenia postępowania jest w ocenie Sądu wystarczające dla załatwienia przedmiotowej, nieskomplikowanej sprawy administracyjnej, w toku której organ będzie musiał procesowo zweryfikować przedmiotowy wniosek skarżących i w zależności od poczynionych ustaleń wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego, względnie rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku merytorycznie. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zgodnie, z którym w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania (w niniejszej sprawie uiszczonego wpisu od skargi) niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw.