II GSK 497/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1105/11 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1105/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. Sąd orzekł również o zwrocie kosztów dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda [...] – stosownie do treści art. 34 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) oraz z art. 124 i 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) – uznał zarzuty J. S. (skarżący, zobowiązany) za nieuzasadnione. W motywach wskazano, że w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego [...], obejmującego należność pieniężną z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowego z dnia 20 lipca 2010 r. na kwotę 100 zł, J. S. wniósł zarzuty, w których poinformował wierzyciela (Wojewodę [...]) o braku uprzedniego doręczenia tytułu wykonawczego oraz o braku uprzedniego doręczenia upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Organ wskazał, że skarżący kwitując odbiór mandatu zobowiązał się do uiszczenia grzywny w terminie 7 dni od jego przyjęcia. Ponieważ grzywna stanowi dochód budżetu państwa, a jej ściągnięcie następuje z uwzględnieniem treści § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137 poz. 1541), to postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez doręczenia upomnienia. Wskazano również, że skarżący zwlekał z uiszczeniem grzywny, nie skorzystał z możliwości rozłożenia na raty, odroczenia lub umorzenia powstałego zobowiązania na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), a wobec powyższego prowadzone postępowanie egzekucyjne winno być kontynuowane. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. ponownie uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. Organ wskazał, że pismo z dnia 18 lutego 2011 r. przekazane wraz z zażaleniem zatytułowane "wniosek o umorzenie powstałego zobowiązania" zostało przekazane zgodnie z właściwością do Wydziału Finansów, Oddział Orzecznictwa celem rozpatrzenia. Oddalając skargę Sąd stwierdził, że skarżący słusznie wskazał, że wydane przez Wojewodę [...] postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. nie jest prawidłowe, bowiem przybrało ono kształt postanowienia organu I instancji. Sąd uznał jednak, że w sytuacji, kiedy z motywów wynika, iż w istocie Wojewoda [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r., brak jest podstaw do uznania, że to ewidentne naruszenie prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] nie ocenił zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka. Istotne jest jednak to, że – również w ocenie Sądu – środek ten jest w swej istocie najłagodniejszy (zajęto bowiem nadpłatę z podatku PIT - 4 za 2005 r.). Z przepisu art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika bowiem możliwość łączenia tego zarzutu z trudną sytuacją materialną, czy zdrowotną. Te okoliczności mogą stanowić podstawę do złożenia wniosku o umorzenie należności, na co wskazuje rozstrzygnięcie z dnia 25 marca 2011 r. W ocenie Sądu pozostałe zarzuty są również bezzasadne. Wojewoda [...] nie mógł wydać postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, albowiem nie ten organ prowadzi postępowanie egzekucyjne. Wojewoda [...], będąc wierzycielem, wyraża jedynie swoje stanowisko czyniąc to w formie postanowienia. Nie jest zasadny także zarzut niespełnienia wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, bowiem sam skarżący nie wskazuje na czym miałyby one polegać – nie czyni tego ani w pismach wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego, ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd wskazał, że kwestia "wniosku o umorzenie powstałego zobowiązania" – jak wynika to z treści motywów postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. – została przekazana właściwemu Organowi i jest przedmiotem odrębnego postępowania. Tym samym nie naruszono art. 64 ustawy o finansach publicznych. J. S. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji nieuwzględnienia naruszeń procedury administracyjnej, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia art.: a. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że dokonanie zajęcia nadpłaty podatku PIT, w sytuacji gdy skarżący znajduje się w złej sytuacji finansowej, utrzymuje się z zasiłku dla bezrobotnych, jest osobą schorowaną oraz bez majątku, nie stanowi zastosowania nazbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. b. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zaniechanie umorzenia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji zaistnienia do tego podstaw wynikających z zasadności podniesionych zarzutów i ich podstawy zawartej w art. 33 pkt 8 ww. ustawy, c. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko skarżącemu w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że został złożony wniosek o umorzenie zobowiązania pieniężnego, a w konsekwencji w przypadku gdyby doszło do umorzenia zobowiązania pieniężnego, przedmiotowe postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone. 2. art. 135 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że postępowanie Sądu I instancji i w jego konsekwencji wydanie przedmiotowego wyroku nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy, a odniosło wręcz przeciwny skutek i spowodowało, że przedmiotowa sprawa wróci do punktu wyjścia; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż obowiązek zwięzłego przedstawienia przez Sąd stanu sprawy, o którym mowa w wymienionym przepisie, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Treść zaskarżonego wyroku wskazuje, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny został przyjęty przez Sąd, natomiast przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a więc niezgodnie z obowiązującą go procedurą zawartą w ustawie o egzekucji w administracji, stanowi naruszenie przez Sąd wskazanego przepisu, gdyż nie chodzi tutaj o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego i jakąkolwiek ocenę prawną, lecz stanu rzeczywistego przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów sądowoadministracyjnych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd, pomimo naruszenia przepisów w toku postępowania egzekucyjnego, a mianowicie art. 33 pkt 8, art. 34 § 4, ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Wojewoda [...] rozpoznając środek odwoławczy nie odniósł się do zarzutów w nim sformułowanych, a w konsekwencji rozpoznanie tych zarzutów dopiero przez Sąd na etapie postępowania sądowoadministracyjnego spowodowało uniemożliwienie stronie odniesienie się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu w ramach zwykłego środka zaskarżenia. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał przy tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało wadliwie sporządzone bowiem nie zawiera elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji nie jest możliwa kontrola instancyjna rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zaś Wojewoda [...] w terminie określonym w art. 182 § 2 p.p.s.a. nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, co uzasadniało rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalnie zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, która nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji nie są trafne. W rozpoznawanej sprawie skarżący stawiając postępowaniu egzekucyjnemu zarzut przewidziany w art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj., zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wskazał jedynie na swą sytuację rodzinną i majątkową. W tym stanie rzeczy uznać należy, że podniesionym zarzutem skarżący w istocie zmierza nie tyle do zmiany zastosowanego środka na mniej dokuczliwy, co do zaniechania prowadzenia postępowania. Stanowisko to potwierdza fakt, że skarżący z tych samych względów – czyli z uwagi na sytuację rodzinną i finansową – wystąpił z wnioskiem o umorzenie egzekwowanej należności. Wobec powyższego Sąd I instancji trafnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie sytuacja rodzinna, materialna, zdrowotna zobowiązanego nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zastosowania środka egzekucyjnego – z punktu widzenia zasady stosowania środka najłagodniejszego. Ponadto, zajęcie nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych PIT-4 za 2005 r. nie może być uznane za środek egzekucyjny zbyt uciążliwy, w sytuacji gdy skarżący nie wskazał innego źródła majątku, z którego zaległość mogłaby zostać zaspokojona, w szczególności w sposób mniej uciążliwy. Zgodnie bowiem z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika konieczność zastosowania takiego środka lub środków egzekucyjnych, które umożliwią pokrycie powstałych zaległości. Natomiast zastosowanie najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego może mieć miejsce w przypadku istnienia w tym względzie możliwości wyboru. Jeśli natomiast organ egzekucyjny w konkretnej sprawie ma do dyspozycji tylko jeden środek egzekucyjny, to wówczas nie jest on uprawniony, ale wręcz zobowiązany do jego zastosowania. Potwierdzeniem tej tezy jest jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1339/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 247/10). Warto wskazać, że organ egzekucyjny winien mieć na uwadze konieczność zastosowania takiego środka egzekucyjnego, który doprowadzi do osiągnięcia skutku w postaci zaspokojenia wierzyciela, bowiem podstawowym celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Postępowanie egzekucyjne zazwyczaj więc będzie odbierane przez dłużnika jako uciążliwe. Zarzut naruszenia art. 33 pkt 8 nie może wiec być uznany za skuteczny. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy bowiem podzielić stanowisko, że Wojewoda [...] nie będąc organem egzekucyjnym tylko wierzycielem, nie mógł wydać postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia wskazano art. 34 § 1 i 2 ustawy. Zgodnie z regulacjami zawartymi w tych przepisach organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty po uzyskaniu stanowiska wierzyciela wyrażonego w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Nie ulega zatem kwestii, że wierzyciel uprawniony jest jedynie do wyrażenia swego stanowiska w zakresie zgłoszonych zarzutów, nie może zaś wydać postanowienia o którym mowa w art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani też postanowienia o zawieszeniu postępowania. Z tych względów – pomijając kwestię możliwości zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18 i 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – za bezzasadny uznać należy też zarzut zaniechania zawieszenia postępowania egzekucyjnego zaskarżonym postanowieniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest usprawiedliwione oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Należy podkreślić, że treść postawionego zarzutu wskazuje, że strona wadliwie interpretuje treść tego przepisu. Stanowi on bowiem o możliwości wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy. Nie ulega jednak wątpliwości, że ma on zastosowanie jedynie w razie uwzględniania skargi (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka–Medek, Komentarz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer 2009, s. 374). Z uwagi na fakt, że zaskarżonym wyrokiem skargę na postanowienie Wojewody [...] oddalono – zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony. Przechodząc do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przypomnieć należy, że zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05). A zatem, nie każde uchybienie przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi o jego naruszeniu, a tylko takie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy (v. art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. – Sąd I instancji wystarczająco wyjaśnił bowiem przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, istotę zarzutów skargi i ocenił wszechstronnie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżone postanowienie w ocenie Sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest natomiast skuteczny jeżeli zmierza do kwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na koniec należy wyjaśnić, że zgłoszony w sprawie wniosek o przyznanie wynagrodzenia związanego z udziałem w sprawie pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy – zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – podlega rozpoznaniu przez referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.