I OSK 778/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 11 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1358/11 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1358/11 oddalił skargę R. K. (dalej powoływany jako skarżący) na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr WS.VI.EJ.7534-3-44-11 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Krakowski decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr GN.I.AL.72211-86/07, na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej powoływana jako ugn), orzekł o odmowie zwrotu części działek: nr [...] o pow. 28,4896 ha i nr 973/2 o pow. 2,6817 ha, położonych w M. gm. Wielka Wieś, objętych księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. 1225/2 o pow. 0,3487 ha, l. kat. 1286/6 o pow. 0,0170 ha i l. kat. 1284/3 o pow. 0,0740 ha, b. gm. kat. M. na rzecz R. K. i J. K.. Organ wskazał że art. 136 ust. 3 ugn w sposób precyzyjny określa krąg podmiotów, mogących żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc mających czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie. Zgodnie z tym przepisem legitymację taką posiada poprzedni właściciel nieruchomości, a w razie jego śmierci spadkobierca. Jeżeli spadkobierców jest kilku, niezbędna jest zgoda wszystkich. W przedmiotowej sprawie wobec braku zgody wszystkich uprawnionych organ orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący zarzucając, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, naruszono także art. 107 § 3 kpa, ponieważ wniosek o zwrot nieruchomości ograniczający się do części ułamkowej przysługujący R. K. i J. K. jest zasadny. Wojewoda Małopolski decyzją z [...] czerwca 2011 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn oraz ukształtowanej w nim konstrukcji sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stroną tego postępowania jest z jednej strony poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy, a z drugiej strony właściciel aktualny w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości. Wojewoda w całości podzielił stanowisko o niedopuszczalności zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości oraz stwierdził, że w sytuacji kiedy do wystąpienia o zwrot uprawnionych jest kilka osób, to wszyscy oni muszą wystąpić z takim żądaniem. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że w sytuacji, gdy nie wszyscy współwłaściciele (spadkobiercy) wyrażają zgodę na zwrócenie im nieruchomości, współwłaściciele, którzy mieli przed wywłaszczeniem co najmniej połowę udziału we współwłasności nieruchomości, mogą żądać na podstawie art. 199 Kodeksu Cywilnego wydania przez sąd orzeczenia zastępującego (zgodnie z art. 64 Kc) oświadczenie woli współwłaścicieli (spadkobierców) niewyrażających zgody na zwrot nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda Małopolski zauważył, że organy administracji publicznej wydając rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych, stosując przepisy prawa, winny również opierać się na ukształtowanym, ugruntowanym i aktualnym w danym zakresie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wreszcie wskazał także, że wobec wycofania przez J. K. swojego roszczenia o zwrot przedmiotowej nieruchomości organ l instancji powinien w tym zakresie wydać stosowne rozstrzygnięcie, które nie zostało wyrażone. Wskazana okoliczność nie miała jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji wydanej na rzecz R. K. i J. K.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego wniósł skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. W skardze przedstawił zmiany własnościowe jakim ulegały wnioskowane do zwrotu nieruchomości i uzasadnił ziszczenie się przesłanki zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia. Wskazał, że organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 136 ust. 3 ugn. Odwołując się do uregulowań kodeksu cywilnego podniósł, że każdy współwłaściciel może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Zdaniem skarżącego uprawnienie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter indywidualny i nie wymaga współdziałania ze strony pozostałych uprawnionych. Nadto wskazał, że orzeczenia sądów administracyjnych nie należą do źródeł prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. skargę oddalił. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że podmiotem, któremu skutecznie przysługuje legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jest poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Mając powyższe na uwadze wskazał, że w sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób lub kilku ich spadkobierców - wszyscy z nich muszą wystąpić z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub jej części. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich osób współwłaścicieli lub wszystkich współspadkobierców wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Z zebranego materiału dowodowego, niekwestionowanego przez skarżących, jednoznacznie wynika, że nieruchomość wnioskowana do zwrotu w części stanowi współwłasność S. A. (nabyła ona w 1/3 spadek po Katarzynie Biesiada Grzybek i w całości spadek po Wojciechu Grzybku), która nie jest zainteresowana przystąpieniem do wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W związku powyższym w ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo uznały, iż w przedmiotowej sprawie należy orzec o odmowie zwrotu wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ugn żądanie zwrotu może dotyczyć tylko całości lub części nieruchomości, a zatem tylko w tym zakresie organ może orzekać. Przy czym wyrażenie dotyczące zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości może być rozumiane wyłącznie w kontekście niewykorzystania części tej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. To wszystko prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie jest możliwy zwrot udziału we współwłasności. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał wnioskodawcom możliwości podjęcia działań na drodze cywilnoprawnej celem umożliwienia wnioskodawcom dochodzenia zwrotu przedmiotowej nieruchomości bez udziału niezainteresowanej zwrotem S. A.. Tym samym organ zrealizował dyspozycje z art. 8 (zasada pogłębiania zaufania ) oraz z art. 9 (zasada udzielania informacji) kpa. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie a) przepisów prawa materialnego: - art. 136 ust. 3 ugn poprzez błędną jego wykładnie polegającą na uznaniu, iż w sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób lub kilku ich spadkobierców, wszyscy z nich muszą wystąpić z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, a także, iż nie jest możliwy zwrot udziału we współwłasności podczas, gdy art. 136 ust. 3 ugn nie wprowadza takiego ograniczenia, a użyte w tym przepisie sformułowanie o możliwości żądania zwrotu wywłaszczonej "nieruchomości lub jej części" powinno być interpretowane jako możliwość żądania przywrócenia właścicielowi praw, których został pozbawiony decyzją o wywłaszczeniu, w tym prawa własności występującego w jakiejkolwiek formie przewidzianej przez prawo, także w postaci udziału we współwłasności; - art. 112 ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ugn poprzez brak uwzględnienia treści art. 112 ust. 2 ugn i jego niezastosowanie przy dokonywaniu wykładni art. 136 ust. 3 ugn, w sytuacji gdy przepis ten jako definiujący przedmiot decyzji o wywłaszczeniu, definiuje zarazem przedmiot decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a to "prawo własności" nie ograniczone do jakichkolwiek szczególnych jego form, a zatem także udział we współwłasności nieruchomości bowiem zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przeciwstawną do jej wywłaszczenia; - art. 139 ugn poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu przez Sąd I instancji konsekwencji orzeczenia o zwrocie nieruchomości w postaci przywrócenia prawa własności oraz objęcia w posiadanie przez nowego właściciela, podczas gdy ostateczna decyzja o zwrocie przywraca jedynie poprzedniemu właścicielowi prawo własności, a nie skutkuje automatycznym wydaniem nieruchomości. b) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji, pomimo naruszenia art. 136 ust. 3, art. 112 ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 139 ugn, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Dodatkowo w skardze kasacyjnej wniesiono o ewentualne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności z Konstytucją RP art. 136 ust. 3 ugn w zakresie w jakim uzależnia zwrot wywłaszczonej nieruchomości od złożenia wniosku przez wszystkich spadkobierców. Pismem z dnia 4 września 2013 r. [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem, gdy wywłaszczona nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób lub kilku spadkobierców wszyscy z nich muszą wystąpić z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub jej części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne, w niniejszej sprawie, sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze kasacyjnej. Istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi kwestia dopuszczalności zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, na wniosek jednej z osób uprawnionych. W tym zakresie skarżący zarzuca przede wszystkim niewłaściwą wykładnię art. 136 ust. 3 ugn. poprzez błędne przyjęcie, że ewentualny zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawsze stanowi powrót do poprzedniej sytuacji własnościowej a także, że na mocy tego przepisu postępowanie może być prowadzone wyłącznie wtedy, gdy wniosek o zwrot nieruchomości pochodzi od wszystkich współwłaścicieli. Zarzut ten jest całkowicie nieuzasadniony. Z brzmienia powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że przedmiotem zwrotu może być bądź to wywłaszczona nieruchomość, bądź jej część. Mając na względzie również definicję działki gruntu, zawartą w art. 4 pkt 3 ugn nie może ulegać wątpliwości, że pod pojęciem części nieruchomości rozumie się wyłącznie wydzielony fizycznie obszar określonej nieruchomości, nie zaś udział w prawie współwłasności. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości. Decyzja o zwrocie nieruchomości pełni funkcję restytucyjną, czyli jest aktem prawnym, który wywiera bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego. Powoduje ona przejście prawa własności na dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, jednakże nie kreuje tego prawa. Przywraca jedynie wcześniej panujące stosunki prawnorzeczowe po stronie podmiotowej. Z tego też względu dla orzeczenia o zwrocie nieruchomości wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem. Pogląd, że wniosek o zwrot nieruchomości muszą złożyć wszyscy poprzedni współwłaściciele, względnie wszyscy spadkobiercy poprzedniego właściciela lub współwłaścicieli jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001r., IV SA 2217/98, LEX nr 53398, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2005r, l SA/Wa 1371/04, LEX nr 192900, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001r., IV SA 2217/98, LEX nr 53398, oraz wyroki WSA w Krakowie z dnia 29 lutego 2008r, II SA/Kr 1232/07, LEX nr 480125, oraz z dnia 27 lutego 2008r, II SA/Kr 1227/07, LEX nr 480124). Dlatego też zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 3 ugn jest nieuzasadniony. Za całkowicie chybiony należy również uznać drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 112 ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ugn. Przepis art. 112 ust. 2 ugn odnoszący się do wywłaszczenia nieruchomości i praw nie ma w ogóle zastosowania do postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonych. Nie mógł więc zostać naruszony przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 139 ugn poprzez jego błędną wykładnię. W żadnym razie Sąd I instancji nie dokonał takiej wykładni wskazanego przepisu oznaczającej automatyczne wydanie nieruchomości na mocy decyzji o zwrocie. Sąd ten wskazał jedynie, że konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości lub jej części jest nie tylko zmiana właściciela lecz także fizyczne wydanie nowemu właścicielowi przedmiotu zwrotu. Postawiony natomiast w skardze kasacyjnej zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a jako przepisu prawa procesowego został skonstruowany wadliwie. Przepis art.145 § 1 pkt 1lit a P.p.s.a stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powołany przepis w powiązaniu z przepisami prawa materialnego służy podważaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która może być również kwestionowana za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a nie jak błędnie wskazano (w ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że nie ma jakichkolwiek przesłanek aby wystąpić w przedmiotowej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 136 ust. 3 ugn. Przy czym zauważyć należy, że art. 193 Konstytucji RP daje Sądowi jedynie prerogatywę do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego i przyjmuje ona postać obowiązku tylko wówczas, gdy sąd ma uzasadnione wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie powtarzano, że pytanie prawne nie może służyć do rozstrzygnięcia sporów interpretacyjnych czy uzyskania wiążącej wykładni zaskarżonych regulacji (por. postanowienie z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK ZU-A 2004, nr 4, poz. 36). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.