I OSK 955/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Bogucka, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 790/11 w sprawie ze skarg Gminy Miejskiej Kraków oraz K. B., I. G., J. K., A. K., D. K., K. K., R. K., M. P., E. S. i P. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 790/11 w sprawie ze skarg Gminy Miejskiej Kraków oraz K. B., I. G., J. K., A. K., D. K., K. K., R. K., M. P., E. S. i P. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości w pkt. I. uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2 rozstrzygnięcia; w pkt. II. orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana i w pkt. III. zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących K. B., I. G., J. K., A. K., D. K., K. K., R. K., M. P., E. S. i P. W. solidarnie kwotę 610 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku K. K. o zwrot nieruchomości orzekł: - w punkcie l o odmowie zwrotu części działki nr [...] oraz części działki nr [...], obj. [...], położonych w obrębie [...] jedn. ewid. P. m. Kraków, znajdujących się w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] P., na rzecz K. K., - w punkcie 2 o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,1993 ha, obj. [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. P. m. Kraków, znajdującej się w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] Podgórze, na rzecz K. K. w całości, - w punkcie 3 o zobowiązaniu K. K. do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 989 608,00 PLN, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości części nieruchomości wywłaszczonej, według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu, - w punkcie 4 o sposobie wpłaty należności określonej w punkcie 3, - w punkcie 5 o tym, że wierzytelności Gminy Kraków podlegają stosownemu zabezpieczeniu, a jeżeli zabezpieczenie to polegać ma na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, to decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej, - w punkcie 6 o tym, że ostateczna decyzja o zwrocie działki nr [...] stanowi podstawę do ujawnienia zmian w operacie ewidencji gruntów dla obrębu [...] jedn. ewid. P. m. Kraków oraz dokonania wpisu prawa własności w księgach wieczystych, na wniosek właściciela. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: Prezydent Miasta Krakowa, A. K. i D. K., I. G., K. K., K. B., K. K., R. K., J. K., M. M., P. M., K. B., E. S., M. P. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., nr [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim uchyla pkt 2 i 6 decyzji organu l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1057/08 uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1483/09. Wojewoda Małopolski ponownie rozpoznając sprawę po wyroku WSA w Krakowie wydał decyzję w dniu [...] marca 2011r., nr [...], którą: I. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2007r., nr [...] w części dotyczącej punktu l, orzekającego o odmowie zwrotu części działki nr [...] oraz części działki nr [...], obj. [...], położonych w obrębie [...] jedn. ewid. P. m. Kraków, znajdujących się w granicach wywłaszczonej działki nr [...]obr. [...] P., na rzecz K. K.; II. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2007r. nr, [...] w części dotyczącej punktów: 2, 3, 4, 5 i 6, orzekających o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,1993 ha, obj. [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. P. m. Kraków, znajdującej się w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] P., w całości na rzecz K. K. oraz o rozliczeniach z tego tytułu i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zawarta w punkcie I decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2007r. odmowa zwrotu dotyczy odrębnych działek w stosunku do części zaskarżonego rozstrzygnięcia orzekającego o zwrocie (pkt 2, 3, 4, 5 i 6), a więc kwestie te mogłyby stanowić przedmiot odrębnych rozstrzygnięć dwoma decyzjami administracyjnymi. Następnie przytoczył ustalenia organu l instancji, w myśl których, postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. P. m. Kraków zostało wszczęte na wniosek K. K., wskutek zawiadomienia Zastępcy Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2005r., iż powzięty został zamiar użycia na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej nieruchomości stanowiącej własność Gminy Kraków, składającej się z działki nr [...] o pow. 4,0493 ha, obr. [...] jedn. ewid. P. m. Kraków, powstałej m. in. z części działki nr [...] obr. [...] P. Wskazana wyżej działka nr [...] o pow. 0,2390 ha położona w obr. [...] P., jako część działki nr [...] obr [...] P., wraz z innymi działkami wchodzącymi w skład jednej nieruchomości objętej Lwh [...] c.d. Kw [...] Z., stanowiącej współwłasność R. L. w 1/4 części i K. K. w 3/4 częściach, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków - Podgórze z dnia [...] grudnia 1979r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w b. gm. kat. Z. i o odszkodowaniu. W powołanej wyżej decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość wraz z innymi nieruchomościami była niezbędna Skarbowi Państwa na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją Biura Planowania Przestrzennego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1979 r. zatwierdzającą plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji. Z tytułu wywłaszczenia nieruchomości o łącznej powierzchni 16 831 m2 na rzecz współwłaścicieli ustalone zostało odszkodowanie w łącznej kwocie 305 564 zł, w tym za grunt w kwocie 302.958 zł, przyjmując wartość 1 m2 po 18 zł, a za składniki rolne w kwocie 2.606 zł. Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla m. Krakowa Wydział II Niesporny z dnia 5 czerwca 1956r. Sygn. akt II Ns II 177/56 prawo do spadku po R. L. nabyły: wdowa H. ze S. L. w 1/4 części i córka K. K. w 3/4 częściach. Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla m. Krakowa z dnia 6 sierpnia 1957r. Sygn. akt II Ns II 497/57 prawo do spadku po H. L. nabyła córka K. K. - w całości. Z akt sprawy wynika również, że decyzją Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Krakowie nr [...] z dnia [...] marca 1982r., zmienioną decyzją z tej daty, nieruchomość państwową położoną w Krakowie dz. adm. P. b. gm. kat. Z., o łącznej powierzchni 9,9661 ha, w skład której wchodziła między innymi opisana wyżej wywłaszczona działka nr [...], postanowiono oddać Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Krakowie w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, licząc od daty zawarcia umowy notarialnej. W wykonaniu tej decyzji w dniu [...] grudnia 1983r. zawarta została, w formie aktu notarialnego, umowa użytkowania wieczystego [...], w treści której wskazano, iż oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło celem wybudowania na niej przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w Krakowie - spółdzielczych budynków mieszkalnych na warunkach określonych w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją wydaną przez Biuro Planowania Przestrzennego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1979r. nr [...]. Następnie na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" Urząd Dzielnicowy K. – P. ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 1987r., nr [...] rozwiązał umowę użytkowania wieczystego [...] z dnia [...] grudnia 1983r. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej [...] wydanym przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych Ekspozytura w Krakowie w dniu [...] czerwca 2007r. (sygn. wniosku [...]) działka nr [...] ( część d. działki nr [...]) obr. [...] jedn. ewid. P. stanowiła własność Gminy Kraków. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego nie odnaleziono w zbiorach archiwalnych planu realizacyjnego inwestycji o nazwie "budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", zatwierdzonego decyzją Biura Planowania Przestrzennego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1979r. nr [...], który to dokument był podstawą wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa opisanej na wstępie działki nr [...] obr. [...] P. Dokumentów tych poszukiwano w zbiorach akt przechowywanych do grudnia 2006r. w Starostwie Powiatowym w Krakowie oraz w zbiorach Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta Krakowa. Natomiast w trakcie poszukiwań odnaleziono plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Biura Planowania Przestrzennego w Krakowie nr [...] z dnia [...] października 1979r. obejmujący osiedle mieszkaniowe "[...]", którego treść wskazuje, iż teren działki nr [...] obr. [...] P. i działek sąsiednich znalazł się w obszarze przeznaczonym na urządzenie miejsc parkingowych. Identyczny planowany sposób zagospodarowania terenu działki nr [...] obr. [...] P. przedstawiono na planszy zawierającej schemat powiązań komunikacyjnych na osiedlu mieszkaniowym "[...]" pochodzącej z miesiąca sierpnia 1979r. Organ podkreślił, że w toku postępowania wyjaśniającego akta sprawy zostały również uzupełnione dokumentami wskazującymi, iż dla terenu położonego w Krakowie przy ulicy [...], oznaczonego wówczas jako działka nr [...] obr[...] P., decyzją z dnia [...] sierpnia 1991r. nr [...] Urząd Miasta Krakowa Wydział Architektury zatwierdził pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny inwestycji budowlanej o nazwie: budowa zespołu pawilonów handlowo -usługowych (12 szt. - różnych branż) oraz udzielił pozwolenia na budowę tej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że opracowana dokumentacja obejmująca przedmiotową inwestycję była zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu ogólnego m. Krakowa oraz planu realizacyjnego osiedla "[...]". W części graficznej projektu realizacyjnego zagospodarowania terenu dla zespołu handlowego u zbiegu ulic [...], osiedle [...] znalazł się załącznik opisany jako orientacja w skali 1:2000 z zaznaczonym zakresem opracowania i bilansowania, z treści którego wynika, że przedmiotowa inwestycja miała być realizowana na terenie przeznaczonym pod budowę miejsc parkingowych. Powyższe ustalenie pozostaje, więc w zgodzie z ustaleniami wyżej wymienionych planów realizacyjnych pochodzących z drugiej połowy 1979r., zgodnie z którymi teren działki nr [...] obr. [...] P. i sąsiednich znalazł się w obszarze przeznaczonym na urządzenie miejsc parkingowych. W oparciu o informacje przekazane przy piśmie Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2006r. ustalono, iż części działki oznaczonej obecnie nr [...] obr. [...] P. (poprzednie oznaczenie nr [...]), w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] P., są dzierżawione z przeznaczeniem na handel i drogę dojazdową. Z ustaleń dokonanych w trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu, przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2006 r. wynika, że objęty roszczeniem o zwrot teren działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P., w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] P., od południa porośnięty jest pasmem drzew liściastych stanowiących nasadzenia, wysoką trawą i chwastami. Teren wzdłuż granic: zachodniej i północnej zabudowany został pawilonem handlowym stanowiącym kompleks segmentów połączonych ze sobą murowanymi ścianami i wspólnie zadaszony dachem pokrytym blachą falistą. W ścianach segmentów od strony zaplecza znajdują się drzwi i niewielkie okratowane okna, natomiast od frontu w ścianach znajdują się okna wystawowe i drzwi wejściowe do tych obiektów. Natomiast środkowa część opisywanego terenu wysypana została drobnym kamieniem i w chwili dokonywanych oględzin na terenie tym parkowały samochody oraz stanowił on dojazd od zaplecza do pawilonu handlowego. Na tej części znajdują się również studzienki kanalizacyjne wraz z pokrywami. Ponadto w oparciu o treść mapy zasadniczej ustalono, iż opisywany kompleks handlowy wyposażony został w media: kanalizację, prąd, wodę, gaz i teletechnikę, które to uzbrojenie, zgodnie z oświadczeniem dzierżawców, wykonane zostało z inicjatywy tych osób i przez nie sfinansowane, podobnie jak uporządkowanie i zagospodarowanie terenu wokół pawilonu (zgodnie z zaleceniami Urzędu Miasta Krakowa Wydziału Geodezji). Dalej organ wyjaśnił, że w celu określenia przedmiotu zwrotu projektem podziału nieruchomości, sporządzonym w dniu [...] marca 2007r. nr ks. rob. [...] przez uprawnionego geodetę E. K. (upr. Nr [...]) działającą w Zakładzie Usług Inwestycyjnych "[...]" przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2007 r. nr [...] oraz zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. działka nr-[...] o pow. 4,0493 ha obr. [...] jedn. ewid. P. m. Kraków podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0.0243 ha, nr [...] o pow. 0,1993 ha (przeznaczona do zwrotu) oraz nr [...] o pow. 3,8257 ha. W związku z powyższym Wojewoda Małopolski za prawidłowe ocenił przyjęcie przez organ I instancji, iż zachodzą podstawy do odmowy zwrotu części działki nr [...] oraz części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Po. m. Kraków (powstałych z działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. m. Kraków). Jak bowiem wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, na części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. m. Kraków (w granicach działki nr [...]) zrealizowano w terminach ustawowych cel wywłaszczenia w postaci wspomnianej wyżej infrastruktury technicznej osiedla mieszkaniowego. Natomiast na części działki nr [...] (w granicach działki nr [...]) znajduje się wskazana wyżej cześć pawilonu handlowego, której projekt podziału (przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2007r. nr [...] oraz zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2007r. [...]) sporządził - zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie - geodeta uprawniony E. K. w dniu [...] marca 2007r. Wyjaśniono dalej, iż wskazany sposób podziału nieruchomości determinuje zakres zwrotu nieruchomości, gdyż w jego wyniku część działki nr [...] (w granicach części wywłaszczonej działki nr [...]) nie mogła zostać objęta podziałem, a więc nie mogła zostać zwrócona, gdyż nie było możliwe inne poprowadzenie linii podziału w sposób równocześnie zgodny z przepisem art. 93 ust. 3b u.g.n. (linia podziału musiałaby przebiegać w poprzek budynku, tj. sprzecznie z w/w przepisem). Powyższe więc negatywnie wpłynęło na zakres przedmiotowy zwrotu nieruchomości "zmuszając" organ do odmowy zwrotu części działki nr [...] (w granicach części wywłaszczonej działki nr [...]). Dalej organ wskazał, że na zlecenie organu l instancji rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy w celu ustalenia szacunkowej wartości rynkowej podlegającej zwrotowi części działki nr [...] P. m. Kraków, zabudowanej w części opisanym wyżej pawilonem handlowym stanowiącym kompleks segmentów połączonych ze sobą murowanymi ścianami i wspólnie zadaszony dachem pokrytym blachą falistą, według stanu z dnia wywłaszczenia i zwrotu oraz poziomu cen z dnia wyceny, dla określenia stopnia zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości, stosownie do art 140 ust. 4 wyżej cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W swym opracowaniu rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż wskutek wybudowania na wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości pawilonu handlowego, jej wartość uległa zwiększeniu o kwotę 979 100,00 zł. Następnie organ II instancji zwrócił uwagę na przepis art. 156 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym ,,operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154". Zgodnie natomiast z art. 156 ust. 4 u.g.n. "operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził". Jednocześnie w standardzie VII.2, znajdującym się w zbiorze Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych wskazano, iż aktualizacja operatu szacunkowego nie może zostać dokonana, jeśli od poprzedniej wyceny upłynął okres ponad 2 lat. Upływ tego okresu skutkuje koniecznością ponownej wyceny nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe, organ II instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie od momentu sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego Wojciecha Kobierskiego, stanowiącego podstawę ustalenia szacunkowej wartości rynkowej nieruchomości podlegającej zwrotowi upłynęły niespełna 4 lata, co powoduje konieczność sporządzenia nowej, aktualnej wyceny nieruchomości. W takiej sytuacji natomiast orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, daje podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wojewoda Małopolski stwierdził, że w kontekście przytoczonych powyżej argumentów, a zwłaszcza wobec faktu, iż strony odwołujące się podniosły liczne zarzuty względem operatu szacunkowego sporządzonego dotychczas w przedmiotowej sprawie, dokonanie ponownej wyceny nieruchomości tylko na etapie postępowania odwoławczego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, a tym samym pozbawiłoby strony postępowania prawa do dwukrotnego zgodnego z prawem merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2011r., nr [...], w części w jakiej decyzja Wojewody uchyla (w zakresie pkt. 2,3,4,5,6) decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2007r. nr. [...], złożyła Gmina Miejska Kraków reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, wnosząc o uchylenie decyzji w zaskarżonej części. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, czy ustalenia dokonane w decyzji z dnia [...] września 2007r. Starosty Krakowskiego odnośnie ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 136 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z nowego operatu szacunkowego, 3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 80 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny całości materiału dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji, w szczególności pod kątem prawidłowości ustalenia celu wywłaszczenia oraz kwestii dopuszczalności modyfikacji celu wywłaszczenia, podczas gdy organ administracji publicznej II instancji dokonuje oceny na podstawie całości materiału dowodowego, a w razie potrzeby może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, 4. naruszenie prawa procesowego poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez strony wnoszące skargę na decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2007r. W uzasadnieniu wskazano, że nie zostało przez Wojewodę Małopolskiego wskazane, czy ustalenia celu wywłaszczenia dokonane w decyzji Starosty Krakowskiego (tj. budowa osiedlowego parkingu), determinujące dalsze rozważania odnośnie jego realizacji w ustawowych, terminach, znajdują potwierdzenie w zebranych w postępowaniu dokumentach i ustaleniach. Podkreślono, iż Wojewoda nie rozważył także kwestii dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. Cel wskazany bowiem w decyzji: budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", obejmuje - zgodnie z bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych - nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Wskazano również, że Wojewoda Małopolski, nie dokonał merytorycznej oceny operatu szacunkowego, a jedynie wskazał na utratę jego aktualności. Wojewoda powinien uzasadnić przyczyny, dla których uznał za konieczne skorzystanie z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2011r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skierowali K. B., I. G., J. K., A. K., D. K., K. K., R. K., M. P., E. S., P. W. (pismem opatrzonym prezentatą Małopolskiego Urzędu Marszałkowskiego z dnia [...].04.2011r.). Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 823/11. W złożonej skardze zaskarżono pkt II przedmiotowej decyzji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 15, art. 107 § 3, art. 138 § l pkt. 1) i 2) oraz § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i wnosząc o uchylenie powołanej decyzji w skarżonej części oraz zasądzenie od skarżonego organu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych na rzecz Skarżących. W uzasadnieniu podniesiono iż orzekając o uchyleniu decyzji Starosty Krakowskiego w części dotyczącej punktów: 2, 3, 4, 5 i 6, i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, przy równoczesnym utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Krakowskiego w zakresie jej pkt. l, Wojewoda Małopolski rażąco naruszył art. 138 § l pkt. 1) i 2) oraz § 2 k.p.a., dokonując rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. Skarżący podnieśli, że organ naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji Wojewoda Małopolski obszernie przytoczył ustalenia organu I instancji i treść odwołań niektórych skarżących w sprawie, nie ustosunkowując się do nich, podczas gdy Skarżący argumenty przytoczone w odwołaniach w całości podtrzymują. W odpowiedzi na skargi wniesiono o ich oddalenie, a zarzuty skarg uznano za bezzasadne. W uzasadnieniu wskazano, że rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku z dnia Naczelny Sąd Administracyjne w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2010r., sygn. akt I OSK 1483/09 wskazał na nieprawidłowe zastosowanie przez Wojewodę Małopolskiego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie, zaznaczając jednocześnie iż organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy odnośnie działki nr [...] w kontekście spełnienia przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co znajduje wyraz w uzasadnieniu decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2007r. Związany wskazaną powyżej oceną stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo przed sądami administracyjnymi( Dz. U z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewoda Małopolski uznał zebranie i rozpatrzenie przez Starostę Krakowskiego materiału dowodowego za wyczerpujące i prawidłowe, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzez przytoczenie ustaleń organu I instancji. Za słuszne organ odwoławczy uznał, iż w sprawie będącej przedmiotem skargi zachodzi konieczność sporządzenia nowej wyceny nieruchomości podlegającej zwrotowi, wyjaśniając w sposób wyczerpujący związaną z tym faktem potrzebę zastosowania art. 138 § 2 w stosunku do części decyzji organu I instancji orzekającej o zwrocie działki nr [...] P. m. Kraków (w granicach działki nr [...]). Wojewoda zaznaczył, iż powyższe stwierdzenia dają podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zawierającego upoważnienie organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ ten stwierdzi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Na rozprawie w dniu 16 listopada 2011r. połączono sprawę ze skargi Gminy Miejskiej Kraków o sygn. akt II SA/Kr 790/11 ze sprawą ze skargi K. B., I. G., J. K., A. K., D. K., K. K., R. K., M. P., E. S., P. W. o sygn. akt II SA/Kr 823/11 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na zasadzie art. 111 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargi za zasadne wskazał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1057/08, utrzymanym przez wyrok NSA z dnia 16 września 2010r., sygn. akt I OSK 1483/09, WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną przez K. K. decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008r., nr [...]. W związku z powyższym w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd I instancji zaznaczył, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, zobowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony lub nie ulegną zmianie przepisy, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W rozpoznawanej sprawie organ będąc związany tą oceną prawną nie mógł formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z poglądem wyrażonym wcześniej w wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2009r. W powyżej wskazanym wyroku Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej II instancji rozpoznając sprawę naruszył art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że wydanie decyzji kasacyjnej przez organ II instancji mogło nastąpić tylko w przypadku, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w l instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest przewidziany wyjątkowo, gdyż jest wyłomem od reguły merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest w tym zakresie możliwa ani dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Sąd I instancji podkreślił, że oddalając skargę kasacyjną od w/w wyroku, NSA w całości zaaprobował poglądy przedstawione przez sąd I instancji. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę i będąc związany poglądami wskazanymi w uzasadnieniach w/w wyroków, zobligowany był do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Ocena postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji dokonana przez WSA, oraz ocena NSA, nie dawały podstaw do ponownego zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji zaznaczył, że utrata aktualności operatu szacunkowego nic w tym wypadku nie zmienia, gdyż zlecenie jego ponownego wykonania nie może zostać ocenione jako konieczność przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części i to szczególnie w kontekście wywodów prawnych wskazanych w powołanym powyżej wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1057/08, którymi jak wskazano organ był związany. Tym samym decyzja organu II instancji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydana została z uchybieniem art. 153 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi iż "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa" - zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie w pełni dokonał oceny stanu faktycznego, sprowadzając ją zasadniczo tylko do części dotyczącej utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2007r., a w pozostałej części odesłał ponownie do rozstrzygnięcia organowi I instancji. Organ odwoławczy ma natomiast obowiązek odnieść się do wszystkich okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Pominięcie tego rodzaju okoliczności faktycznych stwarza przesłankę do uznania, że organ naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając skargę Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie II (tj. w zakresie zaskarżenia) działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania natomiast, orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Małopolski i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. formułując nową ocenę prawną, sprzeczną z poglądami wyrażonymi w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 2057/08 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1483/09 oraz przepis art. 138 § 2 k.p.a, błędnie przyjmując, iż zaistniała przesłanka do jego zastosowania. Powołując się na powyższe zarzuty, organ wniósł na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że związany w wyrokach sądowych oceną stanu faktycznego i prawnego organ odwoławczy uznał zebranie i rozpatrzenie przez Starostę Krakowskiego materiału dowodowego za wyczerpujące i prawidłowe. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba sporządzenia nowej wyceny nieruchomości podlegającej zwrotowi, co stanowi uzasadnienie dla podjętej przez organ decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W istocie bowiem wyrażona poprzednio przez sądy administracyjne ocena prawna wiązała po raz wtóry orzekający w sprawie organ, w odniesieniu do przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, które były rozważane. Nie należy tej zasady odnosić do kwestii oceny operatu, skoro poprzednio orzekając sądy nie wypowiedziały się w tej kwestii. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można uznać za prawidłowe stwierdzenia co do naruszenia przez organ odwoławczy art. 153, 138§2 kpa. Nawet jednak gdyby uznać, że wskazana wcześniej ocena prawna odnosiła się do kwestii oszacowania nieruchomości, to należy mieć na względzie, iż obowiązek z art. 153 ppsa może być wyłączony w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. W skardze kasacyjnej zaznaczono także, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, zgodnie z którym konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie daje podstawę do zastosowania art. 138 §2 kpa. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem sądu, iż naruszając przepis art. 153 ppsa organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy zastosował w rozpatrywanej sprawie przepis art. 138 §2 kpa, bezzasadnie uchylając się od obowiązku uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. W istocie bowiem przeprowadzenie dowodu z operatu przez organ odwoławczy naruszałoby zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności. Skarżący kasacyjnie zauważył także, że w związku ze zmianą stanu prawnego faktycznie zmieniły się przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Wprawdzie nowelizacja miała na celu zawężenie możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej, jednak doznaje ona ograniczenia w sytuacji, gdy byłaby nie do pogodzenia z zasada dwuinstancyjności. Nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, iż organ odwoławczy nie w pełni dokonał oceny stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej postawiony przez Wojewodę Małopolskiego, że Sąd I instancji niezasadnie wskazał, iż organ odwoławczy naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. formułując nową ocenę prawną, sprzeczną z poglądami wyrażonymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 2057/08 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1483/09 oraz przepis art. 138 § 2 kpa, błędnie przyjmując, że nie zaistniała przesłanka do jego zastosowania. Ocena prawna i wskazania z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sam sąd, o ile orzeczenie nie zostanie uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy, czy stan faktyczny sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 września 2010 r. utrzymał w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, stwierdzając, że sformułowana w nim ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania jest właściwa. Oznaczało to w istocie konieczność przyjęcia, iż wydanie wówczas przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa, zobowiązującej organ I instancji do zebrania dowodów na okoliczność nieuprawdopodobnionej żadnymi dokumentami realizacji inwestycji w postaci budowy na spornej działce parkingu, nie wypełniało przesłanki z powołanego wyżej artykułu, co oznaczało w istocie brak podstaw do jego zastosowania w okolicznościach sprawy. Ocenę tę odnieść należało jednak do stanu sprawy w czasie orzekania przez Wojewodę w dniu [...] sierpnia 2008r. Oceniając decyzję Wojewody z dnia [...] października 2011r. Naczelny Sąd Administracyjny nie może pominąć faktu, że tym razem przyczyny uchylenia w trybie art. 138 § 2 kpa organ II instancji doszukał się w fakcie dezaktualizacji operatu rzeczoznawcy majątkowego, będącego podstawą wyceny zwracanej nieruchomości. W myśl art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a po upływie tego okresu, jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Ponieważ czynność potwierdzenia aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (ust. 4 omawianego artykułu) to mogłaby ona mieć miejsce przed organem II instancji i nie stanowiłaby podstawy dla zastosowania przez organ decyzji kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z operatem, który został sporządzony [...] kwietnia 2007., a więc około 4 lata przed datą wydania badanej aktualnie decyzji. Nie sposób nie zgodzić się z organem odwoławczym, iż fakt sporządzenia operatu w tak odległej dacie, czyni niemożliwym jego wykorzystanie. Za w pełni uprawnione uznać należy stanowisko organu odwoławczego, iż w sytuacji gdy zważywszy na datę opinii rynek nieruchomości podlegał badaniu 4 lata temu, koniecznym staje się wykonanie nowego szacunku. W istocie bowiem z zasad doświadczenia życiowego wynika, że w tak długim czasie rynek nieruchomości podlegał licznym przeobrażeniom, za konieczną uznać należy więc szczegółową kontrolę zachodzących w tym względzie mechanizmów, zaistniałych przemian. Poczynienie prawidłowych ustaleń w tym zakresie gwarantuje jedynie ponownie wykonany operat, poprzedzony szerokimi badaniami rynku. Okoliczności, które będą ustalone na podstawie tego dowodu zważywszy na przedmiot sprawy uznać należy za istotne dla rozstrzygnięcia. Brak ich wyjaśnienia skutkowałby koniecznością przyjęcia naruszenia przepisów postępowania w normach art. 7, 77§1, 80 kpa. W aktualnym stanie sprawy zatem zgodzić należało się ze stanowiskiem organu, iż tym razem zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138§2 kpa w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r. Przeprowadzenie w trybie art. 136 kpa dowodu z operatu rzeczoznawcy na okoliczność wartości zwracanej nieruchomości, w okolicznościach niniejszej sprawy pozostawałoby w sprzeczności z art. 15 kpa. Zgodnie z uregulowaniami tej normy postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota dwuinstancyjności postępowania sprowadza się do tego, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Pogwałcenie zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i stanowić by mogło rażące naruszenie prawa (zob. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 84). Stronie uniemożliwiono by bowiem dwukrotne rozpoznanie sprawy w rozumieniu tej normy. Nie można zatem podzielić poglądu zawartego w zaskarżonym wyroku, że organ II instancji naruszył zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna ma zatem uzasadnione podstawy zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza jednak, iż ponownie rozpoznając sprawę organy winny mieć na względzie, że wskazane w art. 140 ust.4 ugn zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określone wg. zasad wskazanych w art. 140 ust.2 tej ustawy może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacja celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania ( identycznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach w wydanych w sprawach o sygnaturach: I OSK 816/11, 1971/10) Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1, art. 207§2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.