I OSK 669/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) NSA Joanna Runge – Lissowska Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 908/11 w sprawie ze skargi A. K., A. K. i Y. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. K., A. K. i Y. K. solidarnie, na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 908/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. K., A. K. i Y. K. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 marca 2011 r. Minister Infrastruktury uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. w całości, gdyż decyzja ta została skierowana do nieżyjącej strony postępowania S. M. oraz do T. F., która sprzedała lokal mieszkalny, i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Krakowie objętej lwh. [...] z pgr. l. kat. [...]/[...] części o pow. [...] m² pgr. l. kat. [...]o pow. [...]m² oraz z pgr. l. kat. [...]o pow. [...] m² stanowiącej współwłasność I. M. i H. M.. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że orzeczeniem z dnia [...] października 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie orzekło o wywłaszczeniu na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele służbowe P.K.P. szeregu nieruchomości, w tym nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...], objętej Iwh. [...], o której mowa w zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z dnia 15 marca 1993 r. A. K. oraz L. M.-K. – następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...], objętej Iwh. [...]. W trakcie prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zmarła w dniu 31 marca 2001 r. wnioskodawczyni L. K., w jej miejsce wstąpili następcy prawni Y. K. i A. K., na podstawie wykazanych w aktach sprawy orzeczeń spadkowych. W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy stwierdził, że Minister Infrastruktury przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, jednakże ze względu na skierowanie decyzji do nieżyjącej strony postępowania zakończonego wydaniem przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. – tj. uczestniczki S. M. zmarłej w dniu 30 marca 2008 r., zaszła konieczność uchylenia tej decyzji oraz wydania decyzji nowej, i skierowania ich do następców prawnych S. M. – T. O. i Romana O., na podstawie znajdującego się w aktach sprawy aktu poświadczenia dziedziczenia. Minister Infrastruktury wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 (Dz.U. Nr 20, poz. 138) oraz na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. z 1934 r. Nr 86, poz. 776), zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami należy ocenić kwestionowane orzeczenie. Wniosek o wywłaszczenie został złożony przez Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w Krakowie, w dniu 1 października 1949 r. na podstawie art. 3 ust. 1 dekretu. We wniosku wskazano, iż w czasie okupacji Kolej Wschodnia (Ostbahn) zajęła pod budowę dwóch budynków służbowych dla pracowników kolejowych nieruchomości położone przy ul. [...] nr 78 i 80, należące do różnych właścicieli hipotecznych. Ponadto podniesiono, że nieruchomości te w dalszym ciągu znajdują się w użytkowaniu P.K.P. i były niezbędne dla celów kolejowych. W dniu 24 listopada 1949 r. właściwy w sprawie minister, tzn. Minister Komunikacji, zatwierdził wniosek o wywłaszczenie nieruchomości na podstawie przepisu art. 3 ust. 2 dekretu. Z ustaleń organu wynika, że obwieszczeniem z dnia 15 lutego 1950 r. Prezydent Miasta Krakowa powiadomił strony, że zostało wszczęte postępowanie dotyczące odjęcia prawa własności m.in. nieruchomości oznaczonej Iwh [...] gm. kat. Kraków, Dz. XV Nowa Wieś właścicielom inż. I. M. i H. M., oraz przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowej, na cele użyteczności publicznej. Obwieszczenie powyższe zostało również zamieszczone w Krakowskim Dzienniku Wojewódzkim Nr 6, poz. 184 z dnia 1 marca 1950 r. i wywieszone na tablicach urzędowych ogłoszeń w Ratuszu Miejskim oraz w Miejskim Urzędzie Obwodu IV jako właściwym, przez okres 14 dni, tj. od dnia 3 marca 1950 r. do dnia 16 marca 1950 r., na podstawie art. 14 rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r. w związku z art. 4 dekretu. W powyższym terminie strony mogły przeglądać akta i zgłaszać wnioski i sprzeciwy. W świetle powyższych dokumentów należy uznać, że zostały spełnione przesłanki art. 4 ust. 4 dekretu. Na rozprawie w dniu 15 maja 1952 r. przedstawiciel Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych oświadczył, że budynki na nieruchomościach wnioskowanych do wywłaszczenia zostały wzniesione i wykończone całkowicie przez okupanta (Ostbahn). W okresie okupacji były zamieszkiwane przez pracowników kolei wschodniej, a obecnie od momentu ustąpienia okupanta przez pracowników PKP. Od 1945 r. administracja i utrzymanie tych budynków należy do PKP. Poczynione nakłady okupanta zostały uwidocznione w księgach gruntowych powyższych nieruchomości. Ponadto dodał, iż przedmiotowe budynki są potrzebne na mieszkania służbowe i pracownicze z uwagi na brak odpowiednich budynków na ten cel. Oznacza to, że została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości bez tytułu prawnego w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. oraz władztwa Skarbu Państwa w dniu 16 kwietnia 1948 r. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. K., A. K. oraz Y. K.. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. Przytaczając treść art. 2 ust. 1 lit. a/ dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 (Dz.U. Nr 20, poz. 138 ze zm.) Sąd wskazał, że nieruchomość zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdująca się w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., we władaniu Skarbu Państwa, mogła zostać wywłaszczona w celu budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej; art. 2 ust. 1 lit. a/ stanowi zaś, że wywłaszczenie może dotyczyć tylko tych nieruchomości, które zostały zajęte na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej. Artykuł 1 ust. 1 i 3 oraz art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., określał, że wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r., dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r.: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej – i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r. we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Oznacza to, że na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r., dopuszczalne było wywłaszczenie tylko takich nieruchomości, które w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. zajęte były na cele użyteczności publicznej i w dniu 16 kwietnia 1948 r. – w dniu wejścia w życie dekretu, znajdowały się we władaniu – jako samoistnych posiadaczy – Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych, a nie zostały objęte przez właścicieli. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości zajętej w czasie wojny przez okupanta zostały wzniesione i wykończone całkowicie budynki, w których w czasie okupacji zamieszkiwali pracownicy niemieckiej kolei wschodniej Ostbahn, a od ustąpienia okupanta – przez pracowników PKP. A zatem, w ocenie Sądu, nie można podzielić poglądu Ministra Infrastruktury przedstawionego w zaskarżonej decyzji, iż spełniona została przesłanka zajęcia nieruchomości bez tytułu prawnego w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r., bowiem, w niniejszej sprawie nie tyle chodzi o zajęcie bez tytułu prawnego lecz o zajęcie majątku na cele użyteczności publicznej, na co wskazuje przede wszystkim tytuł dekretu, jak również art. 2 pkt 1 dekretu. Sąd stwierdził, że zamieszkiwanie pracowników kolei niemieckich (Ostbahn) w budynkach wybudowanych przez okupanta i na zajętej przez okupanta przedmiotowej nieruchomości – po pierwsze, nie było zajęciem nieruchomości na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej (budynki mieszkalne dla pracowników kolei niemieckich w żaden sposób nie były urządzeniami kolei publicznej), a poza tym, zajęcia nieruchomości przez okupanta – w żaden sposób nie można nazwać zajęciem nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Zajęcie jakiejkolwiek nieruchomości przez okupanta, było z definicji zaprzeczeniem użyteczności publicznej, rozumianej jako możliwość powszechnego z niej korzystania. Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów tego dekretu wymaga bezspornego ustalenia, że w dniu wydania takiego orzeczenia nie była spełniona przynajmniej jedna z wyżej wymienionych przesłanek wywłaszczenia. W związku z tym Sąd uznał, że organ naruszył przepisy powyższego dekretu, a tym samym art. 156 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: I. Naruszenie prawa materialnego, tj.: a) błędną wykładnię art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. poprzez przyjęcie, iż zajęcie nieruchomości przez okupanta w żaden sposób nie można nazwać zajęciem nieruchomości na cele użyteczności publicznej i było z definicji zaprzeczeniem użyteczności publicznej, co miałoby stanowić o braku podstaw do wywłaszczenia zajętych przez niego nieruchomości; b) błędną wykładnię art. 2 pkt 1 a/ i b/ dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. poprzez przyjęcie, iż zajęcie nieruchomości w czasie wojny na cele mieszkalne dla pracowników kolei, a po wojnie na cele PKP, nie wypełnia przesłanki zajęcia nieruchomości na cele utrzymania urządzeń komunikacji publicznej oraz na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, a tym samym w znaczeniu tytułowym dekretu – użyteczności publicznej; c) nieprawidłowe zastosowanie art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. poprzez przyjęcie, iż w trybie powołanego dekretu mogły być wywłaszczane nieruchomości zajęte jedynie na cele użyteczności publicznej, d) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust 1 i art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. poprzez wskazanie, iż organ nadzoru naruszył ww. przepisy dekretu odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, co w ocenie Sądu skutkowało niezastosowaniem przepisów art. 156 k.p.a. II. Naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na fakt, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz. art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. poprzez wskazanie, iż organ błędnie nie zastosował art. 156 k.p.a. w sytuacji, gdy przepisy art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1, mają charakter nieostry i wymagają interpretacji, a okoliczności sprawy wskazują na interpretację dokonaną przez organ; b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, tj. pominięcie okoliczności, iż wywłaszczona nieruchomość mogła wypełniać przesłankę wywłaszczenia z art. 2 pkt 1 lit. a/ i b/ dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. – tj. zajęcia na cele utrzymania urządzeń komunikacji publicznej oraz na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej; c) 144 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich kwestii podnoszonych przez organ mających wpływ na dokonaną ocenę legalności decyzji wywłaszczeniowych. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra; względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K., A. K. oraz Y. K., wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i w związku z tym podlegała uwzględnieniu. Wskazać należy, iż zarzuty naruszenia przepisów postępowania są głównie konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego. Jednakże zasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich aspektów sprawy, a przede wszystkim brak wszechstronnej analizy zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji skoncentrował się bowiem na kwestii oceny samego aktu prawnego stanowiącego podstawę wydania orzeczenia z dnia [...] października 1952 r., chociaż kognicja sądu administracyjnego sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Niezależnie bowiem od obecnej oceny dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie 1939–1945 (Dz.U. Nr 20, poz. 138, zwanego dalej dekretem), Sąd zobligowany jest kontrolować zaskarżoną decyzję, której przedmiotem była kwestia istnienia przesłanek nieważności orzeczenia wydanego na podstawie tego dekretu. Przyjęcie zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku poglądu, że "Zajęcie jakiejkolwiek nieruchomości przez okupanta, było z definicji zaprzeczeniem użyteczności publicznej, rozumianej jako możliwość powszechnego z niej korzystania (cytat s. 8 uzasadnienia) oznaczałoby, że generalnie dekret ten nie miałby racji bytu. Oczywiście były takie sytuacje, gdzie zajęcie nieruchomości następowało tylko pozornie na cele użyteczności publicznej, ale nie oznacza to, że miało to miejsce w każdym przypadku i dlatego każdą sprawę należy indywidualizować. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż celem zajęcia przedmiotowej nieruchomości było wybudowanie budynków, w których znajdowały się mieszkania dla pracowników kolei niemieckich. Sąd I instancji bez żadnej analizy stwierdził, że nie było to zajęcie nieruchomości na cele budowy, rozwoju i utrzymania komunikacji publicznej ani na cele użyteczności publicznej. Stosownie do powołanego dekretu dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętej w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele budowy, rozwoju infrastruktury komunikacji publicznej, na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, na cele wojskowe, pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, pod zalesienia lub na melioracje, a także na cele użyteczności publicznej. Transport kolejowy stanowił element komunikacji publicznej, nawet w okresie okupacji, z którego korzystali również Polacy. Kolej stanowiła główny środek transportu. Pracownicy kolei poza zatrudnionymi na podstawie umowy o pracę, pełnili służbę, a stosunek służbowy miał charakter publiczno-prawny. Taka sytuacja miała również miejsce w okresie okupacji, kiedy zarówno kolejarze niemieccy, jak i polscy pełnili służbę. Wskazać należy, że jeszcze przed 1 września 1939 r. stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 1928 r. o stosunku służbowym pracowników przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (tekst jedn. z 1932 r. Dz.U. Nr 86, poz. 736), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 i 27 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568) pracownicy kolei mieli prawo do mieszkań w miejscu pełnienia służby. W przypadku przeniesienia pracownika do pełnienia służby w innej miejscowości i braku mieszkania w tej nowej siedzibie służby, to pracownik miał prawo do stosownego odszkodowania. Podobnie w okresie powojennym, gdzie stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 listopada 1945 r. o służbie w przedsiębiorstwie "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 52, poz. 299) personel kolei obowiązany był mieszkać w miejscowości, w której władza przydzieliła mu mieszkanie. Pracownik pozostający w służbie podlegał stosownym ograniczeniom co do wyboru miejsca zamieszkania oraz jego opuszczenia. Pracownik pełniący służbę związaną z ruchem pociągów winien wręcz przed każdorazowym opuszczeniem miejsca stałego zamieszkania zawiadomić o tym bezpośredniego zwierzchnika, podając miejsce chwilowego pobytu. Ponadto na prośbę pracownika można było zezwolić na zamieszkanie w innej miejscowości, jednakże pod warunkiem, że będzie on mógł punktualnie i bez przeszkód czynić zadość wszystkim obowiązkom służbowym (§ 34 ww. rozporządzenia). Z powołanych wyżej aktów prawnych dot. służby na kolei wynika jednoznacznie, że mieszkania dla kolejarzy nie stanowiły elementu wsparcia socjalnego, ale bezpośredni element związany z prawidłowym funkcjonowaniem i utrzymaniem urządzeń kolejowych służących m.in. transportowi publicznemu. Sąd I instancji tych wszystkich kwestii nie analizował, a z uzasadnienia wyroku nie wynika na czym oparł swoje stanowisko co do braku przesłanek umożliwiających zastosowanie przepisów powołanego dekretu. Ponadto, jak to już wskazano wyżej, nie dokonał pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji m.in. w kwestii prawidłowości stosowania przepisów postępowania. W związku z tym istnieje konieczność rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwzględnieniem zaprezentowanego wyżej stanowiska. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.