II SA/Gd 669/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. P. na decyzję Wojewody z dnia 10 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 10 czerwca 2011 r. Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) dalej jako U.p.b., po rozpatrzeniu odwołania I P. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego z dnia 8 lutego 2011 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Starosty z dnia 21 grudnia 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z obiektami towarzyszącymi: przepompownią, kolektorem tłocznym kanalizacji sanitarnej oraz kolektorem grawitacyjnym w miejscowości K., rejon ul. M., dla wymienionych w decyzji działek. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Starosta . decyzją z dnia 21 grudnia 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z obiektami towarzyszącymi: przepompownią, kolektorem tłocznym kanalizacji sanitarnej oraz kolektorem grawitacyjnym w miejscowości K., rejon ul. M., dz. nr [...]. Wobec braku odwołania jakiejkolwiek ze stron postępowania decyzja powyższa stała się prawomocna. Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2008 r. I. P. wniosła do organu I instancji zastrzeżenia, co do sposobu realizacji przedmiotowej inwestycji, jak również do przeprowadzonego postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji pozwolenia na budowę, które przez organ I instancji potraktowane zostały jak wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Starosta postanowieniem z dnia 12 października 2008 r. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia 11 lutego 2009 r. odmówił uchylenia decyzji Starosty z dnia 21 grudnia 2006 r., zaś Wojewoda decyzją z dnia 30 października 2009 r. utrzymał decyzję Starosty w mocy. I. P. zaskarżyła decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r. uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd administracyjny wskazał, że Wojewoda wydając decyzję z dnia 30 października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 21 grudnia 2006 r., czym rażąco naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. albowiem przedmiotem rozpoznania w okolicznościach sprawy nie była decyzja Starosty z dnia 21 grudnia 2006 r., której wzruszenie może nastąpić w trybie wznowieniowym (nadzwyczajnym), lecz decyzja organu I instancji z dnia 11 lutego 2009 r. Sąd wskazał dalej, że organ I instancji dokonując oceny podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc ustalając czy strona brała udział w postępowaniu bez własnej winy naruszył zasady postępowania administracyjnego. Naruszenie polegało na ograniczeniu się do ustalenia, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 U.p.b. są właściciele dziełek przez które przebiega trasa projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej oraz projektowanych łącznie z tą siecią przyłączy. Jednakże ustalenie to nie zostało uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. i pomija treść przepisu art. 3 pkt 20 U.p.b. W rezultacie organ nie wyjaśnił, czy inwestycja może oddziałowywać na działkę skarżącej w sytuacji gdy jej nieruchomość – działka nr [...] graniczy bezpośrednio z obszarem, na którym planowano inwestycję i czy mogła spowodować ograniczenia lub zmiany w jej gospodarowaniu. Starosta po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 8 lutego 2011 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty z dnia 21 grudnia 2006 r. przyjmując, że skarżąca nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 U.p.b.. W odwołaniu I. P. zarzuciła organowi I instancji naruszenie: art. 7, 77 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w stosunku do przepisów dotyczących pojęcia strony postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 U.p.b. a także naruszenie zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., podtrzymując stanowisko, iż jest stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiotowej sprawie. W wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ powołując się na zgromadzony materiał dowodowy wyjaśnił, że podstawą prawną wznowienia i przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie były przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Dalej organ podał, że stosownie do treści art. 28 ust. 2 U.p.b. stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z treścią art. 3 pkt. 20 U.p.b. przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem zadanie organu sprowadza się do ustalenia, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Organ II instancji podkreślił, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu takiej nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z powyższym, uprawnienie do kwestionowania decyzji dotyczącej budowy prowadzonej na nieruchomościach sąsiednich przysługuje osobom trzecim w takim zakresie, w jakim decyzja ta narusza ich usprawiedliwione interesy, a o tym czy osoba trzecia jest stroną postępowania nie może decydować jej subiektywne przekonanie. W przedmiotowej nie naruszono interesów osób trzecich, w tym I. P., gdyż przy budowie sieci kanalizacji sanitarnej brak jest wprowadzonych przez prawo regulacji, które wskazywać mogłyby na istnienie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wykraczającego poza teren działek, na których została usytuowana. Okoliczności te pozwoliły Wojewodzie przychylić się do opinii organu I instancji, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren działek, na których został on usytuowany. Powyższą opinię potwierdza fakt, iż z zatwierdzonego projektu budowlanego w żaden sposób nie wynika, aby inwestycja mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać na działki położone poza obszarem objętym inwestycją, w tym na działkę skarżącej. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo dokonał oceny wpływu oddziaływania realizowanej inwestycji, objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę na nieruchomość przy ul. M., tj. działka nr [...]. Jedynie potwierdzenie takiego wpływu i to o charakterze negatywnym uzasadniałoby wywodzenie interesu prawnego przez skarżących z art. 28 ust. 2 U.p.b. Wojewoda wyjaśnił dalej, że decyzja z dnia 21 grudnia 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę została wydana po uprzednim uzyskaniu stanowiska Wójta Gminy w sprawie środowiskowych uwarunkować zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzja z dnia 6 lutego 2006 r. nr [...]) oraz stanowiska wojewódzkiego organu ochrony środowiska – Wojewoda postanowieniem z dnia 14 września 2006 r. uzgodnił projekt budowlany. Ponadto zatwierdzony decyzją udzielającą pozwolenia na budowę projekt budowlany jest wydany na podstawie decyzji Wójta Gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 2 sierpnia 2006 r. oraz (w obszarze działek) z ustaleniami "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dotyczącego działek nr [...] położonych na terenie wsi K.", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 27 lutego 1998 r. Z tego też powodu podjęte rozstrzygnięcie jest prawnie uzasadnione. Końcowo Wojewoda odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących uczynienia przez inwestora na terenie działki skarżącej "składowiska materiałów budowlanych eliminujących na okres kilku miesięcy znaczną części działki z bieżącego użytkowania" wskazując, że ocena skutków działania inwestora w trakcie prowadzenia robót budowlanych nie jest przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. P. powtórzyła w znacznej części swoją argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucając organom naruszenie: art. 7, 77 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w stosunku do przepisów dotyczących pojęcia strony postępowania administracyjnego, art. 28 ust. 2 U.p.b. oraz naruszenie art. 8 k.p.a., podtrzymując stanowisko, iż powinna być stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo skarżąca podniosła zarzut niewykonania przez organ postanowień sądu administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 52/10 do wykonania których był zobowiązany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsk zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, jednak zawsze związany jest granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swymi ocenami prawnymi objąć sprawy innej od tej, która stanowi przedmiot zaskarżenia. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 10 czerwca 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatowego. Poddane kontroli sądowej decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 21 grudnia 2006 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z obiektami towarzyszącymi: przepompownią, kolektorem tłocznym kanalizacji sanitarnej oraz kolektorem grawitacyjnym w miejscowości K., rejon ul. M. Z kolei przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżącej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługiwał przymiot strony oraz czy planowana inwestycja (sieć kanalizacji) może oddziałowywać w rozumieniu art. 3 pkt 20 U.p.b na działkę skarżącej w sytuacji, gdy jej nieruchomość – działka nr [...] graniczy bezpośrednio z obszarem, na którym planowano inwestycję i czy mogła spowodować ograniczenia lub zmiany w jej gospodarowaniu. Podkreślenia wymaga również fakt, iż kwestia zatwardzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę opisanej powyżej inwestycji była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 52/10 uchylił decyzje organów obu instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne utrwaliło pogląd, iż wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci zawartych w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06, LEX nr 325365). "Ocena prawna" dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II FSK 209/07, LEX nr 377585). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku związany jest ocenami i wskazaniami wyrażonymi przez ten Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 52/10 i nie może ocenić odmiennie kwestii wówczas przesądzonych. W wyroku z dnia 25 sierpnia 2010 r. Sąd stwierdził, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania poprzez ograniczenie się do ustalenia, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 2 U.p.b. są właściciele dziełek przez które przebiega trasa projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej oraz projektowanych łącznie z tą siecią przyłączy. Jednakże ustalenie to nie zostało uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. i pomija treść przepisu art. 3 pkt 20 U.p.b. Innymi słowy organ nie wyjaśnił, czy inwestycja może oddziałowywać na działkę skarżącej w sytuacji gdy jej nieruchomość – działka nr [...] graniczy bezpośrednio z obszarem, na którym planowano inwestycję i czy mogła spowodować ograniczenia lub zmiany w jej gospodarowaniu. Mając na uwadze tak zakreśloną kwestię sporną, uznać należało, iż przeprowadzone przez organy postępowanie, w oparciu o które przyjęły, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w sprawie, w której nastąpiło wznowienie postępowania, w pełni należy zaakceptować. Bezsporne jest, że na gruncie niniejszej sprawy legitymację skarżącej do brania udziału w zakończonym postępowaniu ocenić należało w oparciu o art. 28 ust. 2 U.p.b. zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Decyzja, której weryfikacji we wznowionym postępowaniu domagali się skarżący, bez wątpienia wydana została w sprawie pozwolenia na budowę. Przywołany przepis określa zatem wprost katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju nie przewidując przy tym wyjątków. Co więcej stanowi on lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 ust. 2 U.p.b., jako szczególny, ma zatem w niniejszej sprawie zastosowanie przed ogólną regulacją art. 28 k.p.a. Mając na uwadze brzmienie art. 28 ust. 2 U.p.b. organ obowiązany był zatem w niniejszej sprawie ustalić, czy nieruchomość (teren działki nr [...]), co do której I. P. przysługuje prawo własności, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, na budowę którego wydano pozwolenie. Treść pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" określona jest w art. 3 pkt 20 U.p.b. i należy przez ten obszar rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Zauważyć więc trzeba, że w świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 U.p.b. tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam bowiem fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (patrz wyroki WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r., VII SA/Wa 786/05, Lex nr 198955, z dnia 4 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 935/05, Lex nr 196411). W przypadku budowy sieci kanalizacyjnej brak jest wprowadzonych przez prawo ograniczeń z zagospodarowaniu terenu, które wskazywać mogłyby na istnienie wykraczającego poza teren inwestycji oddziaływania obiektu, co oznacza, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren działek, na których został on usytuowany. Okoliczność tę potwierdza zaakceptowany projekt budowlany, z którego nie wynika w żaden sposób, aby inwestycja miałaby oddziaływać na działki położone poza obszarem nią objętym. Tak więc, skoro w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy prawa, które w związku z inwestycją wprowadzałyby ograniczenia dla nieruchomości skarżącej, tym samym brak było podstaw do uznania, że działka skarżącej nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 U.p.b. Okoliczność ta skutkuje tym, że skarżąca jako właściciela tej działki, nie może być uznana za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skoro tak to nie można przyjąć, że pominięcie jej udziału w tym postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Końcowo wskazać należy, że organy orzekające w sprawie poprawnie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, czym w zupełności wypełniły obowiązki wynikające z art. 7 i 77 i 80 k.p.a., jak również wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 52/10. Również uzasadnienie wydanych decyzji w ocenie Sądu odpowiada normie art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie argumentacji i oceny przedstawionej wyżej, Sąd nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia, że kontrolowane decyzje podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa. Zawarte w skardze zarzuty dotyczące sposobu realizacji inwestycji, która obecnie jest już zakończona nie mogą być rozważane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności projektu budowlanego. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.