I OZ 200/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Burmistrza Miasta R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SO/Kr 16/11 w przedmiocie wymierzenia grzywny w sprawie z wniosku Z. N. o wymierzenie Burmistrzowi Miasta R. grzywny postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r. wymierzył Burmistrzowi Miasta R. grzywnę w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd stwierdził, iż Z. N. w dniu [...] sierpnia 2011 r. wniosła o wymierzenie w/w organowi grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi, jaką złożyła w dniu [...] lipca 2011 r. na bezczynność Burmistrza Miasta R. a która dotyczyła udostępnienia informacji publicznej. Sąd Wojewódzki wskazał, iż nieprzekazanie przez organ w terminie określonym w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych zawartych w innych aktach normatywnych skargi do sądu wojewódzkiego wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę może skutkować – przy złożeniu przez skarżącego wniosku w tym przedmiocie – wydaniem orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. W niniejszym przypadku – zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz.1198 ze zm.) – okres przekazania skargi, akt administracyjnych oraz odpowiedzi na nią, został skrócony do 15 dni. Sąd podkreślił, że Z. N. złożyła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta R. w dniu [...] lipca 2011 r. Organ ten był zatem zobligowany przekazać w/w pismo wraz z aktami sprawy w terminie 15 dni, czyli najpóźniej do dnia [...] lipca 2010 r. Burmistrz Miasta R. nie wywiązał się z nałożonego na niego w tym zakresie obowiązku. Nie udzielił również odpowiedzi na złożony przez skarżącą wniosek, o co był dodatkowo wzywany przez sąd w wezwaniach z dnia 19 stycznia 2011 r. i z dnia 27 września 2011 r. W ocenie zatem Sądu zachowanie organu wypełniło przesłanki wynikające z art. 55 § 1 P.p.s.a. Zwrócono przy tym uwagę, że Burmistrz Miasta R. do chwili wydania postanowienia nie przekazał złożonej skargi wraz z aktami sprawy, jak również nie złożył jakichkolwiek wyjaśnień odnośnie nieprzekazania sprawy do sądu, a ponadto także w innych sprawach przekazywał skargi z opóźnieniem. Miało miejsce m. in. w sprawach o sygn. akt II SO/Kr 22/09 oraz o sygn. II SO/Kr 19/10. W związku z powyższym postanowieniem z 28 września 2010 r. wymierzono Burmistrzowi Miasta R. grzywnę w wysokości [...] zł za jednodniowe opóźnienie w przekazaniu akt, natomiast postanowieniem z dnia 30 listopada 2010 r. wymierzono grzywnę w wysokości [...] zł. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki uznał, iż grzywna w wysokości [...] zł, będzie adekwatna do charakteru naruszenia przepisów prawa, stopnia zawinienia organu oraz całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z uwagi na fakt, iż skarga, odpowiedź na nią oraz akta administracyjne w ogóle nie zostały przesłanie do sądu. Zdaniem Sądu orzeczona grzywna spełnia więc funkcję represyjną, jak i prewencyjną. Burmistrz Miasta R. w złożonym zażaleniu (wadliwie nazwanym skargą kasacyjną) zaskarżając w/w postanowienie w całości zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu zażalenia strona podniosła, iż wina w nieprzekazaniu w/w skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią nie leży po jej stronie. Wskazane opóźnienie nastąpiło z uwagi na okoliczność, iż pełnomocnik organu, któremu została przekazana skarga, był zaabsorbowany czynnościami związanymi z ochroną Szpitala Miejskiego w R. sp. z o.o., który na skutek działań Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie został pozbawiony źródeł finansowania, co groziło zaprzestaniem prowadzenia przez niego działalności. Skutkować to mogło z kolei negatywnymi skutkami dla pacjentów oraz utratą wielu miejsc pracy. W związku z powyższym wszelkie działania zmierzające do przywrócenia finansowania tej jednostki miały charakter priorytetowy i to właśnie one pochłonęły cały czas pełnomocnika organu. Zakończyły się przy tym przywróceniem finansowania w/w jednostki organizacyjnej. Organ podkreślił także, iż w tym samym okresie z związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy R. , do Rady Miejskiej w R. wpływały liczne skargi, co również uniemożliwiało przekazanie przedmiotowej skargi w terminie. Skarżący stwierdził również, iż od wielu lat zatrudniał tylko jednego prawnika, co okazało się jednak niewystarczające. Z uwagi na powyższe organ wniósł o zmianę powyższego postanowienia i oddalenie wniosku lub obniżenie wysokości wymierzonej grzywny, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, iż wbrew wyrażonemu przez organ stanowisku, od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., zgodnie z art. 173 § 1 in fine P.p.s.a. w związku z art. 194 § 1 pkt 10 P.p.s.a. służy stronie zażalenie, a nie skarga kasacyjna (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08). Z tego powodu pismo Burmistrza Miasta R., choć zatytułowane "skarga kasacyjna", zostało potraktowane jako zażalenie. Odnosząc się zaś do zarzutów merytorycznych należ wskazać, iż zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 P.p.s.a.). Przytoczony termin może jednak ulec zmianie na mocy przepisów szczególnych, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie na podstawie art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. - sąd na wniosek skarżącego - może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na jego przyczyny. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta R. niewątpliwie uchybił temu terminowi. Sąd I instancji zasadnie więc przyjął, że postępowanie organu wypełnia przesłankę określoną w art. 55 § 1 P.p.s.a., warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. Powyższego nie może zmienić okoliczność, iż działanie organu w tym zakresie, chociażby nawet było niezawinione, mogło skutkować oddaleniem przedmiotowego wniosku. Przyczyny bowiem, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi w ustawowym terminie są natomiast uwzględniane przy określaniu wysokości grzywny. Wymierzając grzywnę sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Uwzględniając zatem zaistnienie w tej sprawie okoliczności, należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób prawidłowy ustalił wymiar grzywny, którą nałożył na Burmistrza Miasta R. Bez wątpienia niedopełnienie przez w/w organ wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązku nie miało charakteru jednorazowego. Pomimo nakładania na w/w organ grzywien, w co raz to większym wymiarze, nie podejmował on kroków mających na celu zagwarantowanie prawidłowej realizacji nałożonych na niego obowiązków. Nie jest przesłanką usprawiedliwiającą sytuacja, w której niewypełnienie przez organ obowiązków ustawowych spowodowane zostało zaabsorbowaniem jego pracowników innymi sprawami, nawet, gdy są one istotne dla miejscowej społeczności. Jeśli ilość obowiązków obciążających zatrudnionych w urzędzie gminy pracowników jest okresowo nieadekwatna do ich liczby, to obowiązkiem kierownictwa organu jest takie zorganizowanie pracy urzędu, aby strona nie ponosiła negatywnych skutków procesowych zwłaszcza, jeżeli skarga dotyczy bezczynności organu. Reasumując, należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, jak i orzeczenie jej wysokości nie były sprzeczne z prawem. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - postanowił jak w sentencji.