II SA/Ol 188/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Parku Krajobrazowego na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę - umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i W. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej zlokalizowanych na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym A, gmina A. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskodawcy wystąpili 27 października 2009r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i szczelnego szamba na wskazanej działce. Do wniosku inwestorzy dołączyli stosowną dokumentację techniczną, prawomocną decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Burmistrza Gminy A, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego. Organ I instancji podniósł, że projektowany budynek mieszkalny zlokalizowany jest zgodnie z ustaleniami prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzono, że budowa pojedynczego budynku mieszkalnego nie wpłynie negatywnie w znaczący sposób na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska". Wskazano, że projektowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a przy zachowaniu odpowiednich warunków prowadzenia robót inwestycja nie będzie stanowiła jakiegokolwiek zagrożenia dla przyrody. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Park Krajobrazowy, wskazując, że planowana inwestycja położona jest na terenie wspomnianego parku oraz na obszarze Natura 2000 "Puszcza Piska". Podkreślono także, że przedmiotowa działka leży w obszarze ochrony siedlisk "Ostoja Piska". Podniesiono, że realizacja przedmiotowej inwestycji może otworzyć możliwość zabudowy osiedlem mieszkaniowym całej tzw. "małej polany A", co dotyczyłoby powstania co najmniej kilkunastu nowych budynków, które mogłyby ingerować w środowisko naturalne tego chronionego obszaru. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu przytoczył przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane określającego strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Według organu odwoławczego kluczowym dla określenia podmiotów będących stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest określenie obszaru oddziaływania obiektu. Zdaniem Wojewody wnoszący odwołanie nie wskazał żadnej nieruchomości będącej we władaniu Parku Krajobrazowego, której zagospodarowanie może być ograniczone w związku z inwestycją. Organ wskazał, że posiadany materiał dowodowy uzasadnia tezę, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji ogranicza się do działki o nr "[...]" w obrębie A, stanowiącej własność inwestorów. W decyzji podniesiono również, że zawarta w odwołaniu informacja o toczącym się postępowaniu w sprawie zakwestionowania decyzji Burmistrza z dnia "[...]" o ustaleniu warunków zabudowy pozostaje bez wpływu na możliwość wzruszenia decyzji Starosty z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę. Według wojewody bowiem dopiero skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy stanowić może przesłankę do późniejszego wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na ww. decyzję wywiódł Park Krajobrazowy. Podkreślono, że dyrektor wspomnianego parku krajobrazowego jest ustawowo, na podstawie art. 105 ust. 1 – 4 ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004r., zobowiązany do ochrony przyrody i walorów krajobrazowych na terenie podległego mu parku krajobrazowego i niewątpliwie z tego tytułu posiada przymiot strony tego postępowania. Zdaniem strony skarżącej jest oczywiste, że przedsięwzięcie budowlane lokalizowane na terenie parku nie pozostaje bez wpływu na jego sytuację. Fakt ten zdaniem strony skarżącej uprawnia dyrektora parku do żądania podjęcia przez organ stosownych czynności. Tym samym uzasadnia twierdzenie, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji, która ma być posadowiona w tym parku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, że na gruncie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, przymiot strony należy badać na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118). W myśl tego przepisu, który ustanawia wyjątek od zasady ogólnej, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim wyroku z dnia 9 marca 2006r. ( VII SA/Wa 1626/05, Lex Nr 227773) przepis ten ograniczając krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie może być stosowany w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Treść wspomnianego przepisu wskazuje na zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że organy zobligowane były przeprowadzić analizę czy skarżący jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Rozważenia wymagały zatem dwie kwestie. Przede wszystkim czy strona skarżąca może udokumentować prawo własności, użytkowania wieczystego lub do bycia zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której znajduje się sporna inwestycja i czy inwestycja ta narusza jej uzasadnione interesy prawne. Należy nadmienić, że mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu, trzeba przez to rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przez przepisy odrębne w tym przypadku należy rozumieć regulacje odnoszące się do odległości i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości m. in. przepisy przeciwpożarowe, z zakresu ochrony środowiska oraz warunki techniczne dotyczące różnych obiektów. W każdym postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę taki obszar oddziaływania jest wyznaczany, z uwzględnieniem rodzaju i charakterystyki planowanej inwestycji w świetle wskazanych już przepisów odrębnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy przeanalizował czy, a jeżeli tak, to w jaki sposób, planowana inwestycja wpłynie na otoczenie np. w zakresie emisji hałasu, czy też potencjalnego oddziaływania wytwarzanych zanieczyszczeń na wody powierzchniowe i gruntowe. Brak jest w uzasadnieniu decyzji analizy oddziaływania (immisje) planowanego przedsięwzięcia na działki sąsiednie, tzn. sąsiadujące bezpośrednio lub znajdujące się w pewnej odległości od nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Nie wyjaśniając wskazanych powyżej okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ naruszył art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071). Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (vide: wyrok NSA z dn. 21 grudnia 2000r., sygn. V SA 1816/00, publ. LEX nr 77645). Ponadto organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na gruncie niniejszej sprawy organ II instancji zaniechał tego obowiązku. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, że Park Krajobrazowy jako strona w rozumieniu art. 28 kpa postępowania odwoławczego miał zapewniony taki czynny udział w postępowaniu. Mimo, że organ odwoławczy powołuje się ogólnie w uzasadnieniu decyzji na dowody, to z akt sprawy nie wynika, że strona mogła się z nimi zapoznać. Tymczasem obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy jest jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji. Nie ma również śladu potwierdzeń dokonywania jakichkolwiek czynności procesowych w sprawie, ani też powiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie przed wydaniem decyzji. Trzeba przy tym pamiętać, że prawo wypowiedzenia się co do całego materiału faktycznego i prawnego zgromadzonego w sprawie jest szczególnym uprawnieniem strony. Niedopełnienie tego obowiązku procesowego mogło spowodować, że strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień (np. co do wpływu inwestycji na wskazane w odwołaniu siedliska), a to z kolei mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2006r., II OSK 831/05 – ONSA 2006). Ponadto w ocenie Sądu nie uzasadniając należycie swojego stanowiska Wojewoda naruszył również art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w decyzji organu odwoławczego znajduje się jedynie lakoniczne stwierdzenie, mówiące, że posiadany materiał dowodowy uzasadnia tezę, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji ogranicza się do działki o nr geodezyjnym "[...]" w obrębie A, stanowiącej własność inwestorów. Wojewoda posługując się tym ogólnikowym stwierdzeniem nie wykazał w żaden sposób jakie dowody potwierdzają postawioną przez niego tezę, a to nie czyni zadość wymogom prawidłowego uzasadnienia decyzji. Nie może być tak, że organ powołuje się na dowody, które mają potwierdzać przyjętą przez niego tezę, zupełnie ich nie wskazując. Takie postępowanie powoduje także pogwałcenie podstawowej zasady przekonywania, zawartej w art. 9 kpa. Motywy, którymi kierował się organ, rozstrzygając daną sprawę, powinny zatem znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. W ocenie Sądu uzasadnienie prawne orzeczenia nie może polegać tylko na powołaniu się przez organ wydający decyzję na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione. Wojewoda winien był przeprowadzić analizę okoliczności istotnych dla oceny interesu prawnego skarżącego, a uzasadniając swoje stanowisko powinien także odnieść się szczegółowo do argumentów zawartych w odwołaniu, dotyczących wskazanego przez stronę skarżącą interesu prawnego, zmaterializowanego przez nią w postaci art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. ochronie przyrody (Dz. U. 2009r., Nr 151, poz. 1220). W odwołaniu wskazano bowiem wyraźnie, że działka będąca miejscem przedmiotowej inwestycji położona jest w specjalnym obszarze ochrony siedlisk "Ostoja Piska". Ponadto na rozprawie przed tut. sądem w dniu 28 kwietnia 2010r. pełniąca obowiązki Dyrektora "[...]" Parku Krajobrazowego wskazała, że wszystkie trzy siedliska przylegają bezpośrednio do działki, na której ma być prowadzona inwestycja. Podniosła też, że teren Parku Krajobrazowego obejmuje jezioro, działkę sąsiednią i działkę, na której ma być realizowana inwestycja. W ocenie Sądu przywołane ustalenia wskazują na braki postępowania wyjaśniającego organu II instancji. Organ odwoławczy nie przeanalizował, czy oddziaływanie planowanej inwestycji ograniczy się tylko i wyłącznie do obszaru działki, na której ma być realizowana inwestycja. Brak tych ustaleń spowodował, iż organ nie mógł prawidłowo ocenić czy stronie skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008r. (II OSK 1922/06), w którym m.in. podniesiono, że jeżeli faktycznie grunt leży w obszarze Kampinoskiego Parku Narodowego lub otaczają go tereny Parku z trzech stron to w zasadzie, już sam ten fakt w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, powoduje konieczność precyzyjnego wyjaśnienia tej kwestii, a tym samym stwarza możliwość rozważenia przyznania Kampinoskiemu Parkowi Narodowemu statusu strony postępowania. Podmiot, który wywodzi swoje prawa z normy prawnej zawartej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powinien wylegitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, którą dysponuje, wskazać, iż znajduje się ona w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji oraz zgodnie ze swoim subiektywnym przekonaniem wykazać, iż dana inwestycja może wywierać wpływ na jego nieruchomość. Wypełnienie tych przesłanek wydaje się być wystarczające do wykazania interesu prawnego, o którym mowa w w/w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu, jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest tym samym związane z naruszeniem jego interesu prawnego. Wojewoda powinien analogicznie rozważyć, czy na gruncie przedmiotowej sprawy spełnione zostały wskazane w ww. wyroku warunki. Niezbędne będzie tu ustalenie jakie grunty pozostają w zarządzie Parku Krajobrazowego i w jakim charakterze prawnym sprawuje on pieczę nad jeziorem A. To zaś będzie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia spornej kwestii ewentualnego przymiotu strony Parku Krajobrazowego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 tejże ustawy.