VII SO/Wa 20/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi L. M. o wymierzenie grzywny Zarządowi Dzielnicy [...] postanawia: wymierzyć Zarządowi Dzielnicy [...] grzywnę w wysokości 1000 zł ( jeden tysiąc złotych) zanieprzekazanie w terminie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W dniu 23 października 2009 r. L. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na sprzeczne z prawem działanie Wydziału Ochrony Środowiska Dzielnicy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 28 października 2009 r. przekazał skargę L. M. do Urzędu [...] - Dzielnica [...], celem nadania skardze biegu stosownie do treści art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. pisma wynika, że skarga wpłynęła do organu w dniu 2 listopada 2009 r. Urząd [...] Dzielnicy [...] pismem z dnia 16 listopada 2009 r. skierowanym bezpośrednio do skarżącej udzielił jej odpowiedzi na skargę. W dniu 30 marca 2010 r. L. M. złożyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 P.p.s.a. Urząd [...] Dzielnicy [...] w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego odrzucenie uznając go w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a. za niedopuszczalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt VII SO/Wa 19/10 oddalił ww. wniosek L. M.. L. M. wniosła na powyższe postanowienie zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając bezprawność działania organu w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem sygn. akt I OZ 313/11 z dnia 5 maja 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę po ww. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek skarżącej jest uzasadniony. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 197 § 2 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niniejsza sprawa - jak zostało wyżej wskazane związany jest postanowieniem NSA z dnia 5.05.2011r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia 2 warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sadowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione - organ przekazał sprawę po upływie ustawowego terminu a skarżąca złożyła stosowny wniosek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że skarga L. M. została doręczona organowi w dniu 2 listopada 2009 r., a w ciągu 30 dni od dnia jej otrzymania organ nie przekazał jej Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, lecz pismem z dnia 16 listopada 2009 r. udzielił skarżącej odpowiedzi, to nie może ulegać wątpliwości, że ciążącego na nim na podstawie art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązku nie wykonał. W tej sytuacji wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny był zasadny. W sprawie wystąpiła bowiem przesłanka związana z uchybieniem przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostają zatem bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć jedynie wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę terminie trzydziestu dni od jej otrzymania, z uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kierując się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w opisanym wyżej postanowieniu - stwierdza, że wniosek o wymierzenie organowi kary grzywny zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 54 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast zgodnie z art. 54 § 2 w/w ustawy organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 55 § 1 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Jednakże należy podkreślić, że wymierzenie organowi grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ww. ustawy nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco - restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Ponadto funkcja dyscyplinująca polegająca na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy aktualizuje się wtedy, gdy organ nie dopełnił w terminie tej czynności. Wówczas też występuje dodatkowo funkcja represyjna. Natomiast w przypadku, gdy wprawdzie omawiane obowiązki zostały przez organ wykonane, ale z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu ukaranie grzywną spełnia funkcję represyjną. Ta funkcja art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Poza wskazanymi wyżej dwoma funkcjami wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy (por. uchwała siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSA/WSA 2010/1/2). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarga L. M. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 23 października 2009 r., który to w dniu 2 listopada 2009 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k - 7) doręczył organowi. W ciągu 30 dni od jej otrzymania organ nie przekazał jej Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, tak więc nie ulega wątpliwości, że ciążącego na nim na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku nie wykonał. W dniu 16 listopada 2009 r. Urząd [...] Dzielnicy [...] wystosował odpowiedź na wniosek w którym wyjaśnił, iż teren przed posesją przy ul. [...] w [...] na którym został założony trawnik stanowi własność [...], zaś władnym do zlecenia prac na terenie ul. [...] jest zarządca drogi - Urząd [...] Dzielnicy [...]. W tej sytuacji wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny jest zasadny, bowiem w sprawie wystąpiła przesłanka uchybienia terminu do przekazania Sądowi skargi (wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę). Pismem z dnia 30 marca 2010 r. skarżąca wniosła o wymierzenie organowi administracji grzywny na podstawie art. 55 p.p.s.a. z uwagi na nieudzielanie odpowiedzi na skargę z dnia 23 października 2009 r. Jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostają zatem bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, bowiem wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Natomiast okoliczności te mogą mieć wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w ramach granic wynikających z art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w wyznaczonym w ustawie terminie, w tym uwzględnienia okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Oznacza to, iż przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 10/06, publ. LexPolonica nr 1573643, Gazeta Prawna 2007/175 str. 26). W związku z powyższym, będąc związanym oceną prawną przedstawioną przez NSA Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest uzasadniony i podlega uwzględnieniu, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Ustalając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę, zgodnie ze wskazaniami NSA, okoliczności faktyczne, które legły u podstaw uchybienia terminowi oraz czas opóźnienia. A zatem jako okoliczność "łagodzącą" należało potraktować to, że organ niezwłocznie odpowiedział skarżącej na jej pismo (pismem z dnia 16 listopada 2009r.) Nie bez znaczenia pozostaje również to, że wraz z odpowiedzią na wniosek o wymierzenie grzywny organ nadesłał akta sprawy zaś odpowiedź na skargę zawarł w odpowiedzi na tenże wniosek. Z drugiej jednak strony Sąd zobowiązany był uwzględnić, że ustawowy - 30- dniowy termin upłynął organowi dnia 2 grudnia 2009r. zaś akta zostały nadesłane dnia 22 kwietnia 2010r. co oznacza ponad 4,5 miesięczne przekroczenie w/w terminu. Bez znaczenia dla oceny powyższej okoliczności pozostaje natomiast, czy rozpoznanie skargi L. M. pozostawało w kognicji sądu wojewódzkiego. W konsekwencji zatem zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony przez Sąd. Z tych względów Sąd uznał, że wymierzona grzywna w wysokości 1 000 zł będzie adekwatna do stopnia "zawinienia" organu administracji a jednocześnie spełni rolę represyjna i dyscyplinującą. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 54, 55 i 155 §6 P.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.