II OZ 104/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia O. w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1042/11 w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w sprawie ze skargi A. Z. i R. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r., Nr XCIX/1826/10 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił Stowarzyszeniu O. w Ł. dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi A. Z. i R. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r. w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w postępowaniu dotyczącym zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się, co do zasady, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami K.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawionym do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i który przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Na etapie postępowania sądowego, udział w charakterze uczestnika postępowania sądowego, jakie toczy się w związku ze skargą wniesioną na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, może zgłosić podmiot, który wykaże, że przed wystąpieniem z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w sprawie spełnił wymagania określone w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie powołało się wyłącznie na cel w jakim zostało powołane. Nie wykazało natomiast, że uchwała w sprawie studium będzie dotyczyła wprost jego praw i obowiązków, ani przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swoje żądanie. Ponadto studium jest przede wszystkim aktem kształtowania polityki przestrzennej gminy, w którym określa się jej kierunki, zasady oraz obszary, na których ma być ona realizowana. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Z § 2 przedłożonego regulaminu działalności wynika, że Stowarzyszenie prowadzi działalność: w celu obrony przed niekorzystnymi zmianami prawa, a zwłaszcza prawa miejscowego dotyczącego terenu działania stowarzyszenia, a także w celu zmiany prawa. Sąd pierwszej instancji odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w tej sprawie, ponieważ udziału tego nie uzasadnia statutowa działalność Stowarzyszenia, skoro zaskarżona uchwała nie dotyczy aktu prawa miejscowego, ani też innego aktu stanowiącego źródło powszechnie obowiązującego prawa. W zażaleniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 33 § 2 P.p.s.a., wskazując, że Sąd powinien uznać, że sprawa dotyczy statutowej działalności Stowarzyszenia jako organizacji społecznej. Stowarzyszenie podniosło, że złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, powołując się na swoją działalność statutową. Zgodnie z § 2 ust. 1 regulaminu – celem Stowarzyszenia jest obrona interesu publicznego oraz praw mieszkańców i właścicieli nieruchomości. Stosownie do kolejnych paragrafów regulaminu, Stowarzyszenie prowadzi działalność w celu obrony przed niekorzystnymi zmianami prawa, a zwłaszcza prawa miejscowego dotyczącego terenu działania stowarzyszenia. Dla realizacji tego celu Stowarzyszenie może występować do sądów i organów państwa z wnioskami o wszczęcie postępowania i przyłączać się do toczących się postępowań dotyczących praw mieszkańców i właścicieli nieruchomości. Stowarzyszenie wskazało, że może występować w celu obrony praw właścicieli nieruchomości przed niekorzystnymi zmianami prawa, a nie tylko w sprawach dotyczących aktów prawa miejscowego, czy innych aktów stanowiących źródło powszechnie obowiązującego prawa. W odpowiedzi na zażalenie Rada Miejska w Łodzi wniosła o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest oparte na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim należy podkreślić, że kwestia dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym organizacji społecznej została uregulowana w art. 33 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może zgłosić swój udział w postępowaniu sądowym, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W myśl tego artykułu w zakresie dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym nie ma znaczenia, to czy wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Podstawą żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udział w postępowaniu w sprawach innych osób nie jest interes prawny organizacji społecznej. Przesłanka interesu prawnego odnosi się do innej, niż organizacja społeczna, osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Tym samym nie można podzielić zarówno poglądu zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu, jak i w powołanym w nim postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt II OZ 735/11, iż organizacja społeczna zgłaszając udział w postępowaniu w sprawie ze skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wniesionej przez inną osobę, której interesu prawnego dotyczy uchwała, musi wykazać swój interes prawny w tym postępowaniu. Takie stanowisko nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani też w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Także ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera żadnych odrębnych regulacji w tym zakresie, które wyłączałyby stosowanie art. 33 § 2 P.p.s.a. odnośnie organizacji społecznych. W świetle art. 33 § 2 P.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Ponadto przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. stosuje się w takich przypadkach, gdy toczy się postępowanie w sprawie jakiegoś podmiotu, a organizacja społeczna zabiega o udział w tym postępowaniu, nie dlatego ażeby wesprzeć stronę, ale żeby przeciwstawić się jej żądaniom i interesom. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego. W tej sprawie Sąd I instancji przyjął, że skoro zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ani żadnym innym aktem stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa, to sprawa nie dotyczy zakresu statutowej działalności Stowarzyszenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko takie znajduje uzasadnienie z uwagi na brzmienie § 2 ust. 2 regulaminu działalności Stowarzyszenia, który stanowi, że stowarzyszenie prowadzi działalność w szczególności: w celu obrony przed niekorzystnymi zmianami prawa, a zwłaszcza prawa miejscowego dotyczącego terenu działania stowarzyszenia, a także – w celu zmiany prawa, a zwłaszcza prawa miejscowego w kierunku umożliwienia zrównoważonego rozwoju terenu działalności stowarzyszenia. Pogląd ten jest zbyt kategoryczny. Przede wszystkim należy podkreślić, że nie można wywodzić z § 2 ust. 2 regulaminu działalności Stowarzyszenia, iż poza zakresem statutowej działalności Stowarzyszenia jest występowanie w sprawach z zakresu uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wprost przeciwnie skoro Stowarzyszenie prowadzi działalność w celu obrony przed niekorzystnymi zmianami prawa miejscowego, to jednym ze sposobów wykonywania tej działalności jest branie udziału w postępowaniu w sprawach z zakresu uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, to nie można pominąć, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowej sprawie na podstawach wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie jest trafna. Ustalenie przez Sąd I instancji, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu całokształtu działalności z przedmiotem danej sprawy. Należy także uwzględnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznawał już sprawy ze skarg innych skarżących na tą samą uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi (z dnia 27 października 2010 r. w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi), w których dopuścił Stowarzyszenie O. w Ł. do udziału w postępowaniach. Kwestia ta nie może zostać pominięta. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.