II OSK 1183/12

Dnia 22 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 2263/10 w sprawie ze skargi R. P. i V. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od R. P. i V. P. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 2263/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. P. i V. P. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010r. w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące istotne okoliczności sprawy, w której organ administracji wydał zaskarżoną do Sądu decyzję: Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Burmistrz K. po rozpatrzeniu wniosku R. P. i V. P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczo- garażowego na działce nr ewid. [...] obrębu [...] położonej przy ulicy Cz. w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał m.in., że działka stanowiąca teren inwestycji sąsiaduje z działkami nr ewid. [...], [...] i [...] należącymi do osób fizycznych oraz działką nr ewid. [...] stanowiącą drogę dojazdową, łączącą się z działkami nr ewid. [...] i [...] będącymi drogami dojazdowymi zapewniającymi dostęp do drogi publicznej - ulicy Cz.. W dniu 21 kwietnia 2010r. od decyzji tej odwołanie wniosła M. O., która podniosła, że została pominięta jako strona postępowania. Podała, że jest współwłaścicielką działki nr [...], a dostęp działki nr [...] do drogi publicznej (ulicy Cz.) może być zapewniony wyłącznie przez działki prywatne [...] i [...] o statusie dróg dojazdowych, obie o szerokości 3,5 m, które tylko łącznie mogą zaspokoić wymagania ustawowe w zakresie minimalnej szerokości dla drogi dojazdowej, łączącej teren planowanej inwestycji z drogą publiczną. Podkreśliła, że dla tej samej działki (nr [...]) toczyło się wcześniej postępowanie administracyjne w tym samym zakresie, z wniosku poprzedniego właściciela, w którym to postępowaniu jej prawa jako strony nie były wówczas kwestionowane. Z tego też względu, niezrozumiałe jest pominięcie jej w obecnie prowadzonym postępowaniu, o którym nie została poinformowana, a wydaną już decyzję otrzymała "do wiadomości". Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. O.. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że z aktualnego wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] oraz [...] nadesłanego przez Burmistrza K. na wezwanie Kolegium wynika, że M. O. jest współwłaścicielką działki nr [...]. Zgodnie zaś z warunkami w zakresie obsługi komunikacji określonymi w punkcie 4 zaskarżonej decyzji, działka inwestycyjna ma być skomunikowana z drogą publiczną przez działkę nr ewid. [...] i [...], której skarżąca jest współwłaścicielką. Organ podkreślił, że wszyscy współwłaściciele działki nr [...] - drogi prywatnej, powinni wyrazić zgodę na zapewnienie dojazdu przez tę działkę (drogę prywatą dojazdową, zgodnie z przedłożoną mapą i oznaczeniem tej działki symbolem "dr" w ewidencji gruntów) przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że skoro organ pierwszej instancji nie uznał M. O. za stronę, to terminem do wniesienia odwołania przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu pierwszej instancji, jest termin do wniesienia odwołania przez osoby, które organ ten uznał za strony. W sprawie niniejszej najpóźniej upływał termin do wniesienia odwołania przez R. P., dla którego przesyłka była awizowana 6 kwietnia 2010r. i po raz drugi 13 kwietnia 2010r. W świetle powyższych ustaleń Kolegium przyjęło, że decyzja stała się ostateczna w dniu 20 kwietnia 2010 r., zaś odwołanie zostało wniesione 21 kwietnia 2010 r., a więc 1 dzień po terminie. Strona nie wniosła o przywrócenie uchybionego terminu. W ocenie Kolegium nie miał znaczenia dla zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania fakt doręczenia jej decyzji przez organ pierwszej instancji, gdyż nie była ona uznana za stronę postępowania. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. O., kwestionując sposób obliczenia terminu do wniesienia przez nią odwołania, wskazując, że nawet gdyby przyjąć, iż R. P. odebrał korespondencje w dniu drugiej awizacji, tj. 13 kwietnia 2010 r., to termin na odwołanie upływałby w dniu 27 kwietnia 2010 r., a nie jak wyliczyło SKO w dniu 20 kwietnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - uwzględniając skargę M. O. uchyliło w całości własne postanowienie z dnia [...] lipca 2010r. i jednocześnie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Burmistrza K. z dnia [...] marca 2010r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przyznało, że błędnie obliczyło termin do wniesienia odwołania przez skarżącą, która nie została uznana za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji i potwierdziło, że od 21 kwietnia 2010r. należało liczyć termin do wniesienia odwołania przez R. P. Prawidłowo termin ten upływał dnia 4 maja 2010r., zaś M. O. wniosła odwołanie dnia 21 kwietnia 2010r., a więc w terminie do wniesienia odwołania przez R. P. Jednocześnie Kolegium podtrzymało stanowisko, że fakt doręczenia M. O. decyzji przez organ pierwszej instancji, co nastąpiło 7 kwietnia 2010r. w sytuacji, gdy nie została ona uznana przez ten organ za stronę postępowania, nie ma znaczenia dla zachowania przez nią terminu do wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało za zasadne rozpatrzenie odwołania M. O.. Kolegium ustaliło, że M. O. jest współwłaścicielką działki nr ewid. [...], stanowiącej wraz z działkami nr ewid. [...] i [...] dojazd do przedmiotowej inwestycji od strony drogi publicznej (ul. Cz. -droga powiatowa), zatem jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...]. Skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i nie brała udziału w tymże postępowaniu. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji niezasadnie nie uznał M. O. za stronę postępowania i naruszył art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia jej udziału w postępowaniu, co uzasadniałoby w stosunku do zaskarżanej decyzji, gdyby stała się ostateczną, zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium uznało, że jest obowiązane wskazaną przesłankę wznowieniową uwzględnić w trybie odwoławczym, uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R. i V. P., którzy wnieśli o jej uchylenie, zarzucając rażące naruszenie prawa: - art. 28 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do uznania M. O. za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] stanowiącej własność skarżących, - art. 61 §1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu mogącego mieć wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie tych przepisów podczas ustalania zakresu obszaru analizowanego, - art. 10 § 3 k.p.a. poprzez wydanie skarżonej decyzji bez podania elementów koniecznych uzasadnienia, wynikających z przedmiotowej regulacji. W skardze podniesiono, że o błędnym uznaniu przez organ odwoławczy M. O. za stronę świadczy również to, że do działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy swobodny dostęp z drogi publicznej, tj. ulicy Cz. możliwy jest z wyłączeniem działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że skarga została wniesiona na decyzję, wydaną przez organ odwoławczy w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., który stanowi samoistną podstawę prawną do dokonania autokontroli przez organ administracji publicznej. Jedynym warunkiem, jaki musi zostać spełniony, aby organ mógł zastosować tę instytucję, jest uwzględnienie przez ten organ w całości skargi do sądu administracyjnego. Ocena, czy wskazana przesłanka została spełniona, powinna nastąpić w kontekście żądania zawartego w skardze. W zasadzie przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba, że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu o inne rozstrzygnięcie. Za zgodne z dyspozycją omawianego przepisu należy więc także uznać uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jeżeli takie żądanie zostało zawarte przez stronę w skardze (zob. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004 s. 106). Sąd z urzędu rozważał kwestię wyłączenia członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od udziału w rozpatrywaniu tej samej sprawy. Wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2010r. (sygn. akt 688/09, LEX 597781), w którym Sąd ten stwierdził, że ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny (samorządowe kolegium odwoławcze) powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym. To kolegialny organ administracji publicznej dokonuje w związku z wniesieniem skargi kontroli własnej decyzji, a nie jego osobowy skład orzekający. Zaskarżona decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi wynik rozpoznania i uwzględnienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji tego samego organu, w ramach instytucji autokontroli. Organ ten przed przekazaniem skargi sądowi administracyjnemu we własnym zakresie ją rozpoznaje, wydając decyzję, której rozstrzygnięciem jest uwzględnienie skargi w całości. Dokonuje zatem oceny (analizy sprawy i treści skargi, której adresatem jest sąd administracyjny) tak w zakresie procesowym, jak i materialno-prawnym (zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego), wyrażając tym samym przekonanie o tym, że skarga jest słuszna w całości. W składzie sądu administracyjnego, który rozpoznawałby skargę w razie nie zastosowania instytucji autokontroli nie mógłby brać udziału sędzia, który brał udział w wydaniu zaskarżonego aktu (art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Również oceny tej skargi przy zastosowaniu instytucji autokontroli powinien dokonywać wprawdzie ten sam organ kolegialny, jednakże w innym składzie osobowym. W tym więc zakresie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. akt P 57/07 ma odpowiednie zastosowanie w takim przypadku, gdyż dotyczy co do istoty zagadnienia sprowadzającego się do tego, że w demokratycznym państwie prawa sprawa nie powinna być oceniana przy wydawaniu decyzji w różnych trybach wprawdzie przez ten sam organ kolegialny w takim samym składzie osobowym. Pomimo, iż w decyzji autokontrolnej (art. 54 § 3 p.p.s.a.) rozpatrując skargę strony na własną decyzję organ kolegialny dokonując kontroli dotychczasowego rozstrzygnięcia stwierdza, że uznaje zaskarżoną decyzję za wadliwą i orzeka odmiennie ze wskazaniem, że uznaje skargę w całości za słuszną, wynik tej kontroli może opierać się na błędnej ocenie zarówno w kwestii przekonania o uwzględnieniu skargi w całości, jak też zasadności zarzutów skargi pod względem merytorycznym. Sąd stanowisko to w pełni podzielił i wskazał, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w trybie autokontroli przez Kolegium orzekające w składzie, w którym brało udział dwoje tych samych członków Kolegium co w wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia 26 lipca 2010r., tj. K. Z. i A. D. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Skoro taka sytuacja miała miejsce w przypadku wydania zaskarżonej decyzji, to Sąd uznał, iż zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Następnie Sąd wskazał, że Kolegium rozpoznając skargę M. O. na postanowienie własne z dnia 26 lipca 2010r. powinno najpierw wnikliwie wyjaśnić, czy ma ona interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. W ocenie Sądu, fakt, że M. O. jest współwłaścicielką działki ewid. nr [...], stanowiącej wraz z działkami ewid. nr [...] i [...] drogę dojazdową do drogi publicznej dla działki nr [...], w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie przesądza o jej legitymacji do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący R. i V. P. kwestionują przyjęcie przez Kolegium legitymacji M. O. do bycia stroną, podnosząc, iż działka [...] nie graniczy bezpośrednio z ich działką nr [...]. W ocenie Sądu, twierdzenie to znajduje oparcie w załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący brak przymiotu strony M. O. upatrują w tym, że dojazd do ich działki nr [...] do drogi publicznej - ulicy Cz. będzie prowadził bezpośrednio przez działkę nr [...] oraz działkę nr [...], czyli poza działką [...], której współwłaścicielką jest M. O.. Analiza akt administracyjnych nie wyklucza takiego przedstawianego przez skarżących rozwiązania w zakresie drogi dojazdowej do ich działki, przewidzianej do zabudowy. W tych warunkach kwestia ta wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w rezultacie którego organ odwoławczy będzie dopiero uprawniony do uznania lub odmowy uznania legitymacji prawnej M. O. do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w przedmiotowym postępowaniu. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2011r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając go w całości. Stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) zarzucono wydanie powyższego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. art. 27 § 1 i § 1a w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego przez błędne uznanie, że decyzja Kolegium z dnia [...] października 2010r., która została wydana w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w składzie orzekającym, w którym brali udział dwaj członkowie SKO w W., którzy podpisali postanowienie z dnia [..] lipca 2010r., została wydana niezgodnie z ww. przepisami k.p.a., 2. art 145 § 1 pkt 1 lit. c - tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) przez zakwestionowanie faktu, że M. O. nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, w sytuacji, gdy jest ona właścicielką dz. ew. nr [...] stanowiącej wraz z dz. ew. nr [...] i dz. ew. nr [...] dojazd do przedmiotowej inwestycji od strony drogi publicznej (uL Cz. - droga powiatowa). Wskazując na powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi R. P. i V. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010r. jako bezpodstawnej, ewentualnie - stosownie do art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a nadto zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko odnośnie uznania M. O. za stronę postępowania w sprawie, gdyż dojazd do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy miał się odbywać częściowo po działce, stanowiącej współwłasność M. O. (dz. [...]). Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zarzucając naruszenie art. 27 § 1 i § 1a w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podkreśliło, że w orzecznictwie można znaleźć zarówno stanowisko przemawiające za zaskarżonym obecnie wyrokiem WSA w Warszawie - np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23.05.2011r. sygn. akt II SA/Kr 1030/10, jak i stanowisko przeciwstawne. Wskazano wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 191/11, w którym sąd ten stwierdził, że wyłączenie członków organów kolegialnych, określone w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 §§ 1 i 2 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku decyzji wydawanej na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z rozpatrzeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją kolegium, decyzji wydawanej w następstwie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją kolegium, decyzji wydawanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji kolegium. W uzasadnieniu ww. wyroku podniesiono, że decyzja autokontrolna (wydawana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a,) ma zdecydowanie odmienny charakter prawny od ww. rodzajów decyzji do których ww. wyłączenie ma zastosowanie. W szczególności podniesiono, źe decyzja autokontrolna ma charakter fakultatywny, w tym sensie, że organ może ją wydać (należy to do uznania organu), ale nie musi jej wydawać, w przypadku bowiem, gdy nie zgadza się z zarzutami skargi, przekazuje ją wraz z decyzją (postanowieniem) i aktami sprawy do sądu administracyjnego. Z powyższym wywodem skarżący kasacyjnie w całości zgodził się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. akt P 57/07: “art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" i wskazało, że dotyczył on zastosowania ww. wyłączenia w sytuacji rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dotyczył natomiast sytuacji określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Ustalenie nowego brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonane z dniem 11 kwietnia 2011r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), nie przyniosło - zdaniem Kolegium - zmiany w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok w wyniku przyjęcia odmiennego stanowiska, naruszył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 §§ 1 i 2 k.p.a., a więc dopuścił się innego naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Należy podzielić zarzut autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wadliwe uznał, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. ponieważ zaskarżona decyzja, wydana przez SKO na podstawie art. 54 § 3 k.p.a., w ramach autokontroli, wydana została w składzie, w którym udział brało dwoje członków Kolegium, biorących także udział w wydaniu postanowienia z dnia 26 lipca 2010r. W ocenie Sądu I instancji byli oni wyłączeni na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a decyzja wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu, stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi przesłankę wznowieniową na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Należy zatem zauważyć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej "decyzji". Brzmienie tego przepisu wskazuje wyraźnie, że dotyczy on wyłączenia pracownika organu administracji, biorącego udział w wydaniu decyzji, a nie postanowienia. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, przy czym decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Natomiast postanowienia organu administracji wydawane są w toku postępowania i dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 k.p.a.). Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109–113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145 – 152 oraz art. 156 – 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W sprawie niniejszej Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że w składzie, który wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2010r., wydaną w ramach autokontroli (art. 54 § 3 k.p.a.), jak i postanowienie z dnia 26 lipca 2010r., które było zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zostało uchylone w trybie art. 54 § 3 k.p.a., brało udział dwoje tych samych członków Kolegium. Jednak nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji, że miał w tej sytuacji zastosowanie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie zachodziła zatem podstawa wznowieniowa, określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając zatem powyższe na uwadze należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że po wniesieniu przez M. O. skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010r., które zostało uwzględnione w całości przez organ odwoławczy w trybie art. 54 § 3 k.p.a., Sąd I instancji uznał "sprawę za zakończoną", skargę zarejestrował jedynie w dzienniku korespondencji ogólnej (IV KO 238/10) a nie w repertorium SA, "zakreślił numer" w tym dzienniku, akta administracyjne zwrócił organowi administracji. Takie postępowanie jest wadliwe, Sąd bowiem winien był skargę wpisać do repertorium SA i dopiero po stwierdzeniu, że decyzja z dnia [..] października 2010r., wydana w trybie autokontroli jest nie tylko ostateczna w administracyjnym toku postępowania, ale również prawomocna po jej zaskarżeniu do sądu administracyjnego – umorzyć postepowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Natomiast wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w trybie autokontroli było podstawą do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a., do czasu jej prawomocnego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Z decyzji Burmistrza K. z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] wynika, że organ I instancji wskazał w "pkt 4 – warunki zabudowy w zakresie komunikacji: dostęp do drogi publicznej ul. Cz. poprzez drogi dojazdowe – działkę nr ewid. [...] obr. [...] oraz działkę nr ewid. [...] obr. [...] umożliwiającą prawidłowy dojazd do działki nr ewid. [...] obr. [...]". Okolicznością bezsporną jest, że M. O. jest współwłaścicielką działki nr ewid. [...]. Zatem stanowisko Sądu I instancji, że ta okoliczność nie przesądza o jej interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, uznać należy za nietrafny. Skoro bowiem, organ I instancji w decyzji, od której M. O. wniosła odwołanie, ustalił już dojazd do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji przez nieruchomość, stanowiącą jej współwłasność, to niewątpliwie przesądza to o jej interesie prawnym w tej sprawie. Nie może tego podważać twierdzenie inwestorów, że możliwy jest inny dostęp do drogi publicznej, poza nieruchomością M. O.. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną na podstawie art. 185 p.p.s.a.. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.