VI SA/Wa 1782/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Inspektorat w B. zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia celem wydania decyzji o objęciu E. S. (dalej też jako uczestniczka) ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu umów zawartych przez nią z A. Sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej też jako skarżąca, strona, spółka). We wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż przedmiot w powyższych umowach nazwanych umowami o dzieło określono jako "przygotowanie budynku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do odbioru w zakresie czystości i porządku". W odpowiedzi na zapytanie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia skarżąca podniosła, iż uczestniczka pracowała na jej rzecz na podstawie umowy o dzieło w okresie od dnia [...] grudnia 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r., od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] lutego 2009 r. oraz od dnia [...] marca 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. W ocenie skarżącej zawarte umowy były umowami o dzieło, gdyż ich rezultatem było: "doprowadzenie do czystości", a wynagrodzenie było płatne dopiero w momencie gdy dzieło zostało odebrane przez zamawiającego. Jednocześnie za niewykonanie dzieła lub jego wadliwe wykonanie odpowiedzialność ponosił wykonawca a nie zamawiający. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., stwierdził, że E. S. była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania zawartych z płatnikiem: A. Sp. z o.o. umów, co do których stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o umowie zlecenia w okresie: od [...] grudnia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r., od [...] stycznia 2009 r. do [...] lutego 2009 r., od [...] marca 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. Organ pierwszej instancji podkreślił, iż badając obowiązki uczestniczki z tytułu zawartej ze skarżącą umowy stanął na stanowisku, że należy do niej zastosować przepisy o umowie zlecenia. Stosownie bowiem do treści art. 627 kodeksu cywilnego przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Przedmiotem umowy jest zatem zobowiązanie do wykonania określonego dzieła, które może mieć charakter materialny jak i niematerialny, zaś sama umowa jest umową rezultatu. W przypadku uczestniczki natomiast żadne konkretne dzieło nie zostało oznaczone. Wykonywanie przez uczestniczkę umowy było ciągiem określonych czynności starannego działania zmierzającego do osiągnięcia skutku w postaci utrzymywania czystości w zależności od potrzeby. Osoby wykonujące pracę na umowę, co do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o umowie zlecenia są objęte ubezpieczeniem zdrowotnym, jeżeli spełniają warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi. Z kolei stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), osoby które wykonują pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej, do której stosuje się przepisy o zleceniu podlegają obowiązkowo ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu od dnia oznaczonego w umowie jako dzień rozpoczęcia jej wykonywania do dnia rozwiązania umowy. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. Sp. z o.o. W uzasadnieniu podkreśliła, iż umowy zawarte przez nią z uczestniczką o przygotowanie obiektu w zakresie czystości i porządku były umowami rezultatu. Dzieło w przedmiotowych umowach zostało określone wprost jako przygotowanie a nie sprzątanie. Rezultatem tego dzieła jest czysty obiekt gotowy do odbioru. Trudno zatem przyjąć, że były to umowy zlecenia, gdyż ich charakter diametralnie różni się od dzieła. Konsekwencją mylnego przyjęcia umowy między skarżącą a uczestniczką jako umowy zlecenia, było niewłaściwe zastosowanie przepisów o ubezpieczeniach społecznych, co miało wpływ na wszczęcie niniejszego postępowania. W następstwie wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej decyzją nr [...] z [...] maja 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ), mając za podstawę art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm., dalej też jako śoz) oraz art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze Prezes NFZ wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie, a w przedmiotowej sprawie stronami byli uczestniczka postępowania, której dotyczyła decyzja oraz ZUS I Oddział w B. Inspektorat w B., na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie. Wydana przez organ I instancji decyzja dotyczyła stwierdzenia podlegania uczestniczki obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Przedmiotowa decyzja nie nakładała na stronę obowiązku polegającego na zobowiązaniu do odprowadzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dlatego dla oceny czy skarżąca jest stroną postępowania istotne znaczenie ma wykazanie, czy wydana decyzja dotyczyła jej interesu prawnego. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do uznania skarżącą za stronę postępowania. O ile bowiem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, decyzje ZUS są wydawane osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek, to w postępowaniu przed organami NFZ, płatnik, w tym przypadku A. Sp. z o.o. z siedzibą w D., nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Decyzja pierwszej instancji nie zawierała żadnego skonkretyzowanego prawa lub obowiązku A. Sp. z o.o. Organ odwoławczy podkreślił, iż na mocy art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach, sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne zostały wyłączone ze spraw rozpatrywanych indywidualnie przez dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia i należą wyłącznie do właściwości organów ubezpieczenia społecznego. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż A. Sp. z o.o. nie była stroną postępowania o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego E. S. Z kolei wystąpienie z odwołaniem przez podmiot nie będący stroną prowadzonego postępowania czyni postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym i jako takie nie może być ono dalej prowadzone a odwołanie nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: a/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: - niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 28 § 1 k.p.a.; - braku zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mimo wydania decyzji przez Dyrektora NFZ z naruszeniem przepisu art. 10 k.p.a. i 61 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału skarżącej w postępowaniu przed wydaniem decyzji; b/ naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 85 ust. 4 i art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w niniejszej sprawie z całą pewnością posiada interes prawny. Po ustaleniu, iż uczestniczka podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, skarżąca będzie płatnikiem składek z tego tytułu. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa natomiast wprost na sferę prawną zleceniodawcy, gdyż stawia go w pozycji płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem. Okoliczność, że wysokość zaległości zostanie określona później, odrębną decyzją wydaną w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez ZUS, z udziałem płatnika, nie zmienia faktu, że to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika. Płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (p. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej też jako p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga A. Sp. z o. o. z siedzibą w D. zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest ww. decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2011 r., którą organ ten umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane w sprawie przez płatnika składek – skarżącą A. Sp. z o.o. odwołaniem od ww. decyzji pierwszoinstancyjnej Dyrektora [...] Oddziału WNFZ z [...] czerwca 2011 r. uznającej uczestniczkę E. S. za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania zawartych ze skarżącą umów, co do których stosuje się przepisy kc o umowie zlecenia, w okresach szczegółowo wymienionych w tej decyzji. U podstaw zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ legło stanowisko, że w postępowaniu przed organami NFZ płatnik składek ubezpieczeniowych nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W konsekwencji odwołanie mu nie służy. Zdaniem Sądu stanowisko to jest błędne. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wymaga zatem ustalenia, czy postępowanie administracyjne w sprawie objęcia uczestniczki obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu łączących ją ze skarżącą umów – według skarżącej umów o dzieło, a według organu umów zlecenia – dotyczy interesu prawnego lub obowiązku skarżącej. Interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny osoby/innego podmiotu prawa do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tej osoby/podmiotu, który to wpływ wynika z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (tu decyzja administracyjna) może mieć wpływ na tę sytuację w zakresie prawa materialnego. Interes prawny wywodzi się zatem z wynikającego z przepisów prawa rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą indywidualnych praw podmiotu, który się na niego powołuje a prowadzonym postępowaniem. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, warunkowany istnieniem interesu prawnego, ma w tej sytuacji osoba (inny podmiot prawa), której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 22 września 2011 r. II GSK 929/10 oraz wskazany w nim inny wyrok tego Sądu z 9 grudnia 2005 r. II OSK 310/05). Oceniając interes prawny skarżącej A. Sp. z o.o. w postępowaniu dotyczącym objęcia uczestniczki, jako kontrahenta zawartych przezeń ww. umów obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego należy zatem brać pod uwagę przepisy materialnoprawne regulujące wszystkie kwestie związane z realizacją/wyegzekwowaniem tego obowiązku w praktyce działania organów NFZ i ZUS. W szczególności zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) obecnie obowiązującej (od 1 października 2004 r.) ww. ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (śoz) obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie (m.in.) umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (kc) dotyczące zlecenia. Analogiczne unormowanie przewidziane było w art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. e) wcześniejszej ww. ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (obowiązującej do 30 września 2004 r.; dalej ustawa pu NFZ) i w art. 8 pkt 1 lit. e) poprzedzającej tę ustawę ww. ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (obowiązującej do 31 marca 2003 r.; dalej ustawa puz). W myśl art. 69 ust. 1 śoz obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych (analogicznie – por. art. 12 ust. 1 pu NFZ i art. 11 ust. 1 puz). Za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia /.../ składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego i odprowadza zamawiający (art. 85 ust. 4 śoz i analogicznie przepisy art. 27 ust. 3 pu NFZ i art. 24 ust. 2 puz). Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 śoz osoby, o których mowa w art. 85 (płatnicy) są obowiązane, bez uprzedniego wezwania, opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminie przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli do tych osób nie stosuje się przepisów o ubezpieczeniu społecznym – w terminie do 15. dnia następnego miesiąca (analogicznie przepisy art. 29 ust. 1 pu NFZ i art. 26 ust. 1 puz). Składki na ubezpieczenie zdrowotne osób wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenia są opłacane i ewidencjonowane w ZUS, który następnie, zgodnie z art. 87 ust. 6, przekazuje je do centrali Funduszu (art. 87 ust. 4 pkt 1 śoz oraz analogicznie przepisy art. 29 ust. 3 i nast. pu NFZ oraz art. 26 ust. 3 i nast. puz.). Zgodnie z art. 93 ust. 1 omawianej ustawy śoz składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegają ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (ww. ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, dalej jako ustawa systemowa). W myśl zaś art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c) i d) ustawy systemowej wymierzanie, pobieranie składek na ubezpieczenie zdrowotne i prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek należy do ZUS. Z uregulowań powyższych wynika, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego przez NFZ, iż badana umowa ma charakter umowy zlecenia, powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, że osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Stwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej podlegania zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, iż zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa zatem wprost na sferę prawną zleceniodawcy, gdyż nakłada na niego obowiązki płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem. Okoliczność, że wysokość zaległości zostanie określona później odrębną decyzją wydaną w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przez ZUS, z udziałem płatnika nie zmienia faktu, że to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika. Osoba statuowana jako płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu; postępowanie przed organem NFZ w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma bowiem wpływ na prawa i obowiązki płatnika składek na to ubezpieczenie. Jak podniósł NSA w ww. wyroku z 22 września 2011 r. trudno mówić o tym, że płatnika obciążają jedynie czynności techniczne (obliczanie i odprowadzanie składki na ubezpieczenie zdrowotne), skoro jest on obowiązany (w myśl wskazanych wyżej przepisów) opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne, a w przypadku ich nieopłacenia, składki te podlegają obecnie ściągnięciu w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 ustawy śoz. Wskazać też należy, że tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej w następstwie tego objęcia źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona konsekwencją ustaleń poczynionych w postępowaniu o ustalenie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, pociąga za sobą wydanie decyzji o objęciu strony tej umowy (zleceniobiorcy) ubezpieczeniem zdrowotnym. Ustalenie zatem w drodze decyzji podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego wpływa na sfery prawne dwóch podmiotów: zleceniodawcy statuując go jako płatnika składek i zleceniobiorcy jako ubezpieczonego. W tej sytuacji oba te podmioty (strony umowy) mają interes prawny w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Skoro skarżąca legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego uczestniczki z racji zawierania z nią umów, których charakter, a w konsekwencji prawa i obowiązki skarżącej są sporne między stronami tego postępowania, miała prawo wziąć w tym postępowaniu udział i złożyć odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej. W tej sytuacji rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, zainicjowanego odwołaniem skarżącej, należało uznać za bezpodstawne. W konsekwencji w ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji rozpozna merytorycznie odwołanie skarżącej. Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O niewykonywaniu uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a.