I OSK 671/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska NSA Joanna Runge – Lissowska Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 634/11 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 634/11 oddalił skargę T. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku podano następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy: Starosta Powiatu Mińskiego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz T. K. za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne gminne w Sulejówku, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 675 m2 i działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 142 m2 w obrębie ewidencyjnym [...] stwierdzając, że sporna nieruchomość nie przeszła na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) na rzecz Gminy Sulejówek, a tym samym brak było podstaw do wydania stosownej decyzji ustalającej odszkodowanie w tym trybie. W odwołaniu do tej decyzji T. K. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ celem dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność, na jakiej podstawie prawnej strona postępowania została pozbawiona własności przedmiotowych działek, czy rzeczywiście do pozbawienia tej własności doszło i w jakim okresie. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podając, że sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1495/09 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Mińskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość, której dotyczy postępowanie. W orzeczeniu tym Sąd wskazał m.in., że organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 k.p.a., bowiem rozpatrzyły sprawę bez należytego wyjaśnienia żądania strony, bezpodstawnie kwalifikując wystąpienie T. K. z dnia 29 kwietnia 2006 r. jako złożone w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie tej kwestii nie rozstrzygał. Ponadto, w zapadłych rozstrzygnięciach nie wskazano jakie działki i o jakiej powierzchni są przedmiotem prowadzonego postępowania. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego Starosta Powiatu Mińskiego ponownie orzekając w sprawie uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w powołanym wyroku. T. K., na wezwanie organu do jednoznacznego sprecyzowania wniosku z dnia 29 kwietnia 2006 r. wskazała, że jej wniosek dotyczy roszczenia o odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi publiczne, w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 9 września 2009 r. pełnomocnik skarżącej powiadomił organ, że wnioskodawczyni nie posiada decyzji podziałowej, nie zna dokładnie okoliczności, w jakich działki zostały zajęte pod drogi publiczne. Burmistrz Miasta Sulejówek poinformował pismem z dnia 4 sierpnia 2010 r. i z dnia 5 października 2010 r., że sporne działki nie powstały w wyniku decyzji podziałowej, a jedynie zostały wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków na podstawie mapy sytuacyjnej dla celów prawnych wykonanej na cele podatkowe, tj. wydzielenia powierzchni znajdującej się w liniach rozgraniczających ulicy K. w Sulejówku, na dowód czego załączono stosowne dokumenty. Z uwagi na fakt, że sporna nieruchomość nie podlega uregulowaniu zawartemu w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami Starosta Powiatu Mińskiego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił ustalenia odszkodowania za opisaną nieruchomość zajętą pod drogi publiczne gminne w Sulejówku. Organ odwoławczy podzielił to stanowisko i wyjaśnił, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z chwilą, kiedy decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału dokonanego na wniosek właściciela albo użytkownika wieczystego stanie się ostateczna, a w decyzji tej postanowi się o wydzieleniu działek gruntu pod drogę publiczną w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione, ponieważ z przeprowadzonego przed organem I instancji postępowania wyjaśniającego nie wynika, by kiedykolwiek zarówno w trybie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki ewidencyjne: nr [...]i nr [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. K., wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 80 k.p.a. Podała, że w latach 2001–2005 wielokrotnie była w Urzędzie Miasta Sulejówek i dowiadywała się o ewentualne odszkodowanie za utraconą nieruchomość. W ocenie skarżącej jej rozmowę z urzędnikami oraz wniosek o umorzenie podatku od spadku z 2003 r. należy potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyby przyjąć, że podstawą prawną przyznania odszkodowania jest art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to należałoby stwierdzić, że wniosek został złożony w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że niniejsza sprawa była dwukrotnie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarówno w wyroku z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 146/08, jak i w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1495/09 Sąd uchylił wydane i zaskarżone decyzje administracyjne odmawiające ustalenia na wniosek skarżącej odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Dlatego też istota sądowej kontroli przedmiotowego postępowania administracyjnego sprowadza się obecnie do ustalenia, czy po raz trzeci prowadząc postępowanie organy prawidłowo odmówiły ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne gminne w Sulejówku wskazane w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji odwołał się do związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, jakie wynikają z art. 153 p.p.s.a.; przytoczył oceny i wskazania wiążące w niniejszej sprawie i stwierdził, że rozpatrując po raz trzeci tę sprawę organy prawidłowo zastosowały się do wiążącej je oceny prawnej zawartej w przywołanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniesione w złożonej skardze zarzuty naruszenia przez organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6–9 oraz 80 k.p.a.) zdaniem Sądu I instancji nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty te wskazują na całkowite niezrozumienie zarówno treści zapadłych w niniejszej sprawie wyroków sądu, jak i wydanych obecnie w sprawie decyzji administracyjnych i sprowadzają się ponownie jedynie do kwestii terminowości złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie odszkodowania, który to fakt na skutek sprecyzowania przedmiotu wniosku, a zatem określenia podstawy prawnej dochodzonych przez skarżącą roszczeń, przestał mieć w niniejszej sprawie doniosłość prawną. Sąd przypominał, że na wezwanie Starosty Mińskiego pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 13 lipca 2010 r. poinformował organ, że żądanie skarżącej dotyczy "odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne w wyniku zatwierdzonego na jej wniosek podziału nieruchomości, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami...". Równocześnie pełnomocnik skarżącej poinformował, że odszkodowanie powinno zostać wypłacone za działki o numerach ewidencyjnych [...] o powierzchni 0.0675 m2 oraz [...] o powierzchni 0.0142 m2, zajętych ponad 20 lat temu pod drogi publiczne, położone w Sulejówku, ul. K., których właścicielem była C. W., a obecnie jest skarżąca, natomiast władającym jest Gmina Miasto Sulejówek. W ocenie Sądu treść powołanego pisma profesjonalnego pełnomocnika nie pozostawia żadnych wątpliwości, że podstawę prawną zgłoszonego przez skarżącą wniosku o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogi stanowi przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (wypisu z ewidencji gruntów z dnia 16 września 2010 r., informacji z dnia 27 lipca 2010 r., zawiadomienia o zmianach wprowadzonych do ewidencji gruntów z dnia 22 sierpnia 1995 r., a przede wszystkim pisma Burmistrza Miasta Sulejówek z dnia 4 sierpnia 2010 r. oraz z dnia 5 października 2010 r.) wynika jednak, że sporne działki nr [...] i [...] nie powstały w wyniku podziału nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, lecz zostały wydzielone w celu odliczenia powierzchni zajętej pod ulicę K. do celów podatkowych. Brak w obrocie prawnym decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału, w wyniku którego powstały przedmiotowe działki, oznacza, że w trybie art. 98 ust. 1 i 2 powołanej ustawy nie nastąpiło przeniesienie własności przedmiotowych działek na rzecz Gminy, a zatem zgodnie z zapisami ewidencyjnymi z dnia 16 września 2010 r. obie przedmiotowe działki nadal stanowią własność skarżącej. W ocenie Sądu, wobec treści pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 13 lipca 2010 r. wskazującego jako podstawę prawną żądania skarżącej przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organy trafnie prowadziły postępowanie administracyjne w kierunku ustalenia istnienia w obiegu prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej o podziale przedmiotowej nieruchomości, w wyniku którego wyodrębnione zostałyby działki nr [...] i [...]. Po ustaleniu, że działki te nie powstały w wyniku administracyjnego podziału nieruchomości, prawidłowo organy wydały decyzje odmawiającą ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomości, które nie zostały w tym trybie przejęte na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Argumenty dotyczące terminu złożenia przez skarżącą wniosku nie mają istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, ponieważ możliwość dochodzenia roszczeń w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest ograniczona terminem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. K. reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik postępowania w postaci: I. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 k.p.a. i art. 64 ust. 2 k.p.a. poprzez ustalenie, że Sąd ograniczył się do zbadania, czy organy prawidłowo zastosowały się do wiążącej ich oceny prawnej zawartych w wcześniej wydanych w sprawie wyrokach WSA w Warszawie i pominięcie argumentów przedstawionych przez skarżącą; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że stan faktyczny został ustalony poprawnie i wyczerpująco, przy jednoczesnym pominięciu i nie zbadaniu okoliczności (i uznaniu za indyferentne), że w okresie 2001–2005 r. skarżąca wielokrotnie była w Urzędzie Miasta Sulejówek, prowadziła rozmowy na temat uzyskania odszkodowania, a tym samym zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie uzyskania odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w postaci przyjęcia, że nie zaszły przesłanki do zastosowania wskazanych przepisów, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów w pkt II zarzucono naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W oparciu o tak postawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji publicznej konstytucyjnego prawa własności. Takie naruszenie, jeżeli pozostaje bez odszkodowania, godzi w autorytet organów władzy publicznej i państwa jako takiego. W sprawie dotyczącej ustalenia praw podmiotowych skarżącej ograniczenie rozpoznania sprawy w postępowaniu przed sądem administracyjnym do prawidłowości zastosowania ocen prawnych we wcześniej wydanych wyrokach jest błędne. Obywatel pozbawiony przez organy władzy publicznej swojej własności powinien dostać rekompensatę za swoją stratę. Obecnie na działce jest droga publiczna, organ powinien zastosować art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyznać odszkodowanie. Stwierdzono, że zarówno organ, jak i Sąd I instancji, błędnie wskazał, że nie można w niniejszej sprawie zastosować art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skoro zarzuty dotyczyły zarówno naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało rozważyć zarzuty o charakterze procesowym. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko i wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do zakresu związania organów oceną prawną i wskazaniami dotyczącymi dalszego postępowania wynikającymi z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 146/08 i z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1495/09. Zasadna jest również ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organy nie uchybiły art. 153 p.p.s.a. Wykonując wskazania Sądu Starosta Powiatu Mińskiego zobowiązał skarżącą do jednoznacznego sprecyzowania wniosku z dnia 29 kwietnia 2006 r. W odpowiedzi na to wezwanie reprezentujący skarżącą adwokat w piśmie z dnia 13 lipca 2010 r. podał, że wniosek dotyczy roszczenia o odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, położone w Sulejówku przy ul. K. (działki ewidencyjne nr [...] i [...]). Takie sprecyzowanie żądania spowodowało, że w dalszym postępowaniu organy obowiązane były rozpatrzeć sprawę zgodnie z określonym przez skarżącą w piśmie z dnia 13 lipca 2010 r. przedmiotem tego postępowania, co też uczyniły. Organy nie uchybiły obowiązkom wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W żaden sposób nie został w sprawie naruszony art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 2 k.p.a. Wezwanie skarżącej do sprecyzowania wniosku nastąpiło w wykonaniu wiążących Starostę wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r. Słusznie Sąd I instancji ocenił, że postępowanie wyjaśniające zostało w sprawie przeprowadzone z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy nie naruszyły też innych przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego – w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., nie jest więc również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu. Wiążąca w sprawie w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna nakazywała w pierwszej kolejności uzyskać precyzyjne stanowisko T. K. co do zgłoszonego żądania odszkodowawczego. Skoro w piśmie z dnia 13 lipca 2010 r. reprezentujący skarżącą adwokat sprecyzował wniosek i podał, że zgłoszone w dniu 29 kwietnia 2006 r. żądanie dotyczy odszkodowania dochodzonego w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to wszelkie nawiązania przez tego pełnomocnika w późniejszym postępowaniu, w tym także w skardze kasacyjnej do regulacji zawartej w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy reformujące administrację publiczną uznać należy za pozostające bez związku z rozpoznawaną sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wcześniejszych wyrokach nakazał wyjaśnić w oparciu o jaką podstawę prawną skarżąca dochodzi odszkodowania i dopiero po ustaleniu tej kwestii przeprowadzić stosowne postępowanie. Skarżąca, żądając odszkodowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie tylko nie złożyła decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w wyniku którego powstać miały działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], ale podała, że nie jest jej znany dokładny stan faktyczny sprawy i okoliczności zajęcia tych działek pod drogi publiczne. Natomiast Burmistrz Miasta Sulejówek poinformował, że sporne działki nie powstały w wyniku decyzji podziałowej i przedstawił dokumentację dotyczącą wydzielenia dla celów podatkowych powierzchni znajdującej się w liniach rozgraniczających ul. K. w Sulejówku. Materiały znajdujące się w aktach sprawy nie budzą wątpliwości co do zasadności odmowy zastosowania w sprawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami zawartymi w poprzednich wyrokach niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni i niezastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tym bardziej że to sam pełnomocnik skarżącej, precyzując wniosek, pominął wskazany przepis jako podstawę żądania odszkodowania. Chociaż omawiany zarzut wykracza poza ramy postępowania w sprawie zakreślone ostatecznym wnioskiem skarżącej, to zauważyć trzeba, że w dokumentacji aktowej sprawy brak jest wystąpienia, który mogłoby być potraktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania odszkodowawczego w powyższym trybie. Podanie z dnia 14 listopada 2002 r. dotyczące umorzenia podatku od spadku i należnych odsetek, wbrew twierdzeniom pełnomocnika T. K., nie zawiera takiego wniosku. Nie został też przedstawiony żaden inny dowód dokumentujący złożenie w ustawowym terminie takiego wniosku. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz że Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził by w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę kasacyjną na podstawie art. 184 powołanej ustawy.