II OSK 726/12

Dnia 31 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1592/11 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1592/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Opolski WINB decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] uchylił w całości decyzję PINB w Opolu z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] nakładającą na współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w O. – A. C. i R. C. oraz spadkobierców po zmarłych G. i S. W.: A. P., P. W., T. W. i R. W. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego obowiązek usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego komina w ww. budynku oraz w odprowadzaniu ścieków kanalizacji sanitarnej pionu kuchennego w ww. budynku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem uchylenia decyzji I instancji, jak wynika z decyzji organu odwoławczego było między innymi to, że organ ustalił współwłaścicieli budynku jedynie w oparciu o oświadczenie A. W., bez przedłożenia jakichkolwiek dowodów, co narusza prawo. Pismem z dnia 7 września 2010 r. R. W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., wskazując, że jego odwołanie zostało rozpatrzone nieprawidłowo, gdyż organ odwoławczy rozstrzygnął kwestię niebędącą przedmiotem odwołania, kwestionując przymiot strony uczestników postępowania, tym samym naruszając przepisy o właściwości określone w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto zdaniem wnioskodawcy organ naruszył art. 6, 7, 9 oraz art. 28 k.p.a. Orzekając w sprawie wbrew swojej kompetencji, zdaniem R. W. organ naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej bez rozpatrzenia i ustosunkowania się do wniosku dowodowego o powołanie "niezależnego komisarza" w celu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Po rozpatrzeniu wniosku R. W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. podnosząc, że z akt sprawy wynika, iż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Opolu dokonał stwierdzenia nabycia spadku po G. W., H. W. i S. W., jednakże ww. postanowienie Sądu Rejonowego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2009 r. zostało uchylone postanowieniem Sądu Okręgowego w Opolu z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia spadku po Stanisławie Wolskim, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. W świetle powyższego organ stwierdził, że w dacie wydania decyzji PINB w Opolu z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], spadkobiercy zmarłych współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. [...] w O. nie zostali ustaleni w sposób bezsporny. Tym samym – jak słusznie wskazał Opolski WINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. – ustalenie kręgu stron postępowania prowadzonego przed PINB w Opolu na podstawie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego z 1994 r. należało uznać za przedwczesne. Organ nadzorczy wyjaśnił też, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie, którego nie da się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, a rozstrzygnięcie pozostaje w jawnej sprzeczności z brzmieniem przepisu. Wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdy nie zachodzą ku temu warunki byłoby uchybieniem procesowym, ale trudno przyjąć, aby wydanie decyzji kasacyjnej w omawianym przypadku stanowiło rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa jako rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, ale o skutki, których dotkliwości dla strony nie można usprawiedliwiać. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Organ podkreślił, że decyzja kasacyjna nie kończy postępowania, ani też nie decyduje o sposobie rozstrzygnięcia. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu wniosku R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy – decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzje z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Dodatkowo – odnosząc się do zarzutów skarżącego organ uznał za niezasadny zarzut dotyczący pozbawienia prawa do zapoznania się z aktami sprawy i uniemożliwienia wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów albowiem strony zostały powiadomione zarówno o wszczęciu postępowania nieważnościowego jak i o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów przejrzenia akt sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia. Skarżący nie skorzystał z tego prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2011 r. złożył R. W. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. VII SA/Wa 1592/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę R. W. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił ocenę organów, że kontrolowana przez nie decyzja – Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa ani żadną inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawą prawną tej decyzji był art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji) "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Analiza uzasadnienia kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji prowadzi do wniosku, że powodem powyższego rozstrzygnięcia była konieczność ustalenia kto jest właścicielem lub zarządcą nieruchomości przy ul. [...] w O. Decyzja z dnia [...] września 2009 r. uchylała wszak rozstrzygnięcie organu stopnia powiatowego, mocą której organ ten – w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego – nałożył na A. i R. C. oraz spadkobierców po zmarłych Gertrudzie i Stanisławie Wolskich wskazane w tej decyzji obowiązki. Art. 66 w zw. z art. 62 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, że wskazane w nim obowiązki można nałożyć jedynie na właściciela lub zarządcę obiektu, którego postępowanie dotyczy. Rację miał zatem organ, że ustalenie kto jest współwłaścicielem obiektu w sytuacji braku podmiotu sprawującego zarząd ma priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie kwestionowane w niniejszej sprawie jest to, że ustalając krąg stron postępowania organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego (rozpoznający sprawę w trybie zwykłym) ustalając krąg stron postępowania, oparł się jedynie na oświadczeniu A. W., który wskazał jako spadkobierców po zmarłych G. i S. W. A. P., R. W., P. W. i T. W.. Zdaniem organu odwoławczego powyższa okoliczność winna być jednak wykazana poprzez złożenie stosownych dokumentów – postanowienia Sądu Rejonowego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. Stanowisko takie – zdaniem organu – zawarte jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Nie przesądzając w żaden sposób o słuszności tego poglądu, wskazać należy, że nie można zarzucić organowi działania w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Innymi słowy nawet, jeśli – rozstrzygnięcie kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. to z pewnością naruszenia tego – jak trafnie wskazał organ, nie można zakwalifikować jako rażącego skoro organ uznał, że wydanie rozstrzygnięcia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i wskazał, jakie czynności winien organ I instancji wykonać. Niepodzielenie tego poglądu organu mogłoby, co najwyżej być rozpatrywane z punktu widzenia zwykłego naruszenia prawa. W ocenie Sądu rację ma organ, że skoro dla uznania, że naruszenie prawa ma charakter rażący niezbędne jest spełnienie 3 przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych – skutków, które wywołuje decyzja to biorąc pod uwagę, że kontrolowana decyzja z dnia [...] września 2009 r. nie wywołała skutków, których nie można by zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa nie można uznać, że naruszenie miało charakter rażący. W tej sytuacji nie mogły odnieść pożądanego skutku zarzuty zawarte w skardze. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. z przyczyn wyżej wskazanych. Nie znajduje również oparcia w aktach sprawy zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 138 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 oraz art. 16 k.p.a. gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej, naruszała rażąco prawo, a mianowicie przepisy art. 61 i 66 ustawy – Prawo budowlane, jak również była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały, nadto także zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa; 2) art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. i art. 106 § 2 p.p.s.a. z powodu pozbawienia możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, przejrzenia akt i złożenia końcowego oświadczenia poprzez niezawiadomienie stron przez co nie przeprowadzono niniejszego postępowania w sposób rzetelny i nie zgromadzono wszystkich dowodów w sprawie, co spowodowało nieważność postępowania ponieważ stosownie do art. 183 § 1 i 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. strona postępowania przed OWINB posiadała pełnomocnika nienależycie umocowanego, oraz została pozbawiona możności obrony swych praw; 3) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie nieważnej decyzji w całości i brak przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, polegającego na ustaleniu gradacji naruszeń poczynionych przez OWINB (przekazując sprawę Sąd może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy); 4) art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie z urzędu postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz wyroku WSA w Opolu z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 532/10. Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego. a mianowicie art. 61, art. 62 i art. 66 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą ich wykładnię albowiem ww. przepisy nie dają podstaw do żądania od uczestników postępowania przedstawiania tytułu prawnego do nieruchomości, a jednocześnie w omawianej sprawie współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] w Opolu oczywiście byli znani. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 6 marca 2012 r.) A. W. poparł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu zamieszczonego w pkt I.2. skargi kasacyjnej, gdyż tam podniesiono, że miała miejsce nieważność postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. Zarzut ten, nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia w aktach sprawy i wyjaśnieniach autora skargi kasacyjnej (s. 6–7), gdyż okoliczności tam podniesione dotyczą postępowania administracyjnego, a nie postępowania sądowoadministracyjnego przed Sądem pierwszej instancji. Natomiast okoliczności nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. dotyczą postępowania przed sądem administracyjnym, a nie postępowania administracyjnego. WSA w Warszawie nie mógł naruszyć art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i art. 77 § 4 k.p.a., gdyż są to przepisy postępowania, które stosują organy administracji publicznej, a nie sądy administracyjne. Okoliczności, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż A. W. był pełnomocnikiem T. i P. W., że decyzja została niewłaściwie doręczona A. W. oraz że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału T. W. i P. W., są to argumenty przemawiające za ewentualnym wznowieniem postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jednak inicjatywa w tym zakresie należy do samych zainteresowanych, a nie do skarżącego w tej sprawie. Odnosząc się do zarzutów zamieszczonych w pkt I.1. skargi kasacyjnej należy jednoznacznie stwierdzić, że zaskarżonym wyrokiem nie został naruszony żaden z wymienionych tam przepisów, ani też żaden z tych przepisów nie został naruszony zaskarżoną decyzją, czego by nie dostrzegł Sąd wydający zaskarżony wyrok. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 4–6) jej autor szeroko omawia przesłanki nieważności postępowania określone w art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 k.p.a. odwołując się do orzecznictwa sądowego. Jednak z tych wywodów nic nie wynika dla niniejszej sprawy, bowiem żadna z tych wadliwości decyzji, nie zaistniała w tej sprawie i autor skargi kasacyjnej też nie wykazał jakiegokolwiek związku stanu faktycznego w niniejszej sprawie z powoływanym orzecznictwem i poglądami doktryny. Adresatami przepisów art. 61–70 Prawa budowlanego są właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tak więc organy administracji publicznej wydając decyzje w oparciu o te przepisy, zobligowane są do wyjaśnienia sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Ustalenie stron postępowania, adresatów decyzji, należy do organu prowadzącego postępowanie w związku z tym organ ma prawo żądać przedstawienia dokumentów świadczących o tym kto jest właścicielem ewentualnie współwłaścicielem nieruchomości, gdyż błędne ustalenia w tym zakresie mogą skutkować wznowieniem postępowania lub stwierdzeniem nieważności decyzji. Autor skargi kasacyjnej na stronie trzeciej przyznaje, że "do chwili sporządzenia niniejszej skargi kasacyjnej toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Opolu w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po S. W. (punkt III), co świadczy o tym, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 2009 r. nie było zakończone postępowanie spadkowe. Prawidłowo zatem została uchylona decyzja organu pierwszej instancji. Nie zostały też naruszone przepisy art. 61 i 66 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię, jak podnosi się w skardze kasacyjnej (pkt II). W pkt I.3. skargi kasacyjnej zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. Trudno jednak się odnieść do tego zarzutu, gdyż nie określono dokładnie o które przepisy art. 145 § 1 p.p.s.a. chodziło autorowi skargi kasacyjnej. Tymczasem powyższy przepis składa się z punktów 1, 2 i 3, a pkt 1 zawiera podpunkty a, b, c. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. bowiem postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie kończyło definitywnie postępowania spadkowego po G. i S. W., co przyznaje się na s. 3 skargi kasacyjnej. Natomiast wyrok WSA w Opolu z dnia 15 marca 2011 r., II SA/Op 532/10 w niniejszej sprawie, nie może stanowić podstawy do ustalenia tego, kto powinien być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł podważyć rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, w którym prawidłowo stwierdzono brak jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.