II SA/Op 532/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi R.W. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego obiektu 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz R. W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. W. było postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z [...] zawieszające postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku położonego w O., przy ulicy [...]. Wydanie tych postanowień poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Decyzją nr [...] z dnia 22 czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na A. C., R. C. oraz A. P., P. W., T. W. i R. W. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, w szczególności nakazał w terminie do 31 lipca 2009 r. odpowiednie prace budowlane poprawiające stan techniczny komina i odprowadzanie ścieków kanalizacji sanitarnej w lokalu mieszkalnym nr [...]. Z uzasadnienia wynikało, że w budynku tym znajdują się 2 lokale mieszkalne, z których jeden stanowi własność A. i R. (małżonków) C., a drugi stanowił własność zmarłych G. i S. (małżonków) W. W tym drugim lokalu oraz w części wspólnej budynku prowadzone były prace budowlane, które – zdaniem organu - doprowadziły do nieprawidłowości w stanie technicznym części obiektu. Decyzję tą doręczono uczestnikom postępowania A. C., R. C., A. P., P. W., T. W. i R. W. Wskutek odwołania R. W. organ odwoławczy decyzją z 22 września 2009 r. uchylił zaskarżony akt I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Po zwrocie akt Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku. Powołując się na przepis art. 101 § 1 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 100 § 1 K.p.a. organ I instancji podniósł, że z powziętych w toku postępowania informacji wynika, iż nieruchomość po zmarłych G. i S. W. nie jest objęta postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. W szczególności ustalono, że przed Sądem Rejonowym w Opolu toczy się sprawa z wniosku A. P. o stwierdzenie nabycia spadku po G. W. i S. W., sygn. akt [...] (I [...]), które nie zostało prawomocnie zakończone. Zdaniem organu uprawnia to do twierdzenia, że nie określono spadkobierców masy spadkowej w skład której wchodzi także sporny budynek. Dalej organ podniósł, że rozpatrzenie sprawy stanu technicznego budynku zgodnie z procesowymi zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga ustalenia kręgu spadkobierców. Może to nastąpić tylko w sprawie o stwierdzenia nabycia spadku, a to uprawnia do twierdzenia, że postępowanie spadkowe jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zażalenie na to postanowienie złożył R. W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia żalący podniósł, że wszyscy spadkobiercy znani są z imienia i nazwiska i nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z [...] utrzymał w mocy akt I instancji. W uzasadnieniu po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ zacytował przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zaznaczył, że występuje związek przyczynowy między sprawą o stan techniczny budynku, a sprawą o stwierdzenie nabycia spadku, w tym sensie, że sprawa spadkowa będzie zagadnieniem wstępnym dla sprawy z zakresu nadzoru budowlanego. Organ zaznaczył, że tylko hipotetycznie można wskazać następców prawnych G. i S. W., skoro postępowanie spadkowe nie zostało prawomocnie zakończone. To, że z chwilą śmierci spadkodawcy przechodzą na spadkobierców jego prawa i obowiązki nie zmienia faktu, że dopiero po stwierdzeniu nabycia spadku można mówić o domniemaniu przewidzianym w art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego, iż osoba która uzyskała stwierdzenia nabycia spadku jest spadkobiercą. Skoro ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organu administracji publicznej, lecz do właściwości sądu powszechnego, to zawieszenie postępowania było konieczne. W skardze sądowoadministracyjnej R. W. wniósł o uchylenie postanowień organu I i II instancji, nakazanie organowi przeprowadzenie postępowania w zakreślonym przez sąd terminie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego art. 30 § 4 K.p.a. nakazuje w przypadku śmierci strony wezwanie do udziału w sprawie spadkobierców ustawowych lub testamentowych, a dopiero w przypadku trudności w ustaleniu ich tożsamości może zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 K.p.a. Dalej podniósł, ze dopiero w toku postępowania okazało się, że właściciele nieruchomości lokalowej nie żyją. Tymczasem organ nie próbuje nawet ustalić kto jest uczestnikiem tamtego postępowania spadkowego. Ponadto nie ma przeszkód faktycznych i prawnych do prowadzenia sprawy o stan techniczny budynku, gdyż według art. 61 Prawa budowlanego nie ma podstaw do żądania od uczestników przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości. Zaznaczył, że nawet pozwolenie na budowę może w myśl art. 32 ust. 2 pkt 4 być wydane każdemu, kto złoży oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ administracji architektoniczno – budowlanej nie jest właściwy do oceny prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu. W toku postępowania skarżący złożył pisma procesowe z 17 stycznia 2011 r. i 20 stycznia 2011 r. Zawarł w nich dalszą argumentację, co do naruszenia art. 138 K.p.a. oraz przepisów o postępowaniu dowodowym (art. 7, art. 75 § 2, art. 76 i art. 77 K.p.a.) oraz wniosek o dopuszczenie dowodu z postanowień Sądu Rejonowego w Opolu i Sądu Okręgowego w Opolu w sprawach o stwierdzenie nabycia spadku po G. W., H. W. i S. W. W odpowiedzi na skargę A. i R. C. pismem z 30 stycznia 2011 r. domagali się szybkiego ustalenia spadkobierców, co do lokalu nr [...], z uwagi na zły stan techniczny budynku przez prowadzone roboty budowlane w przewodach kominowych, izolacji cieplno – akustycznej i ścianie budynku. W odpowiedzi na to pismo skarżący złożył pismo z 14 marca 2011 r. wraz z dokumentacją techniczną i decyzję z 27 kwietnia 2007 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wobec A. W. jako inwestora prowadzonych prac. W toku rozprawy strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd dopuścił dowód z postanowień Sądu Rejonowego w Opolu z [...], sygn. [...] i Sądu Okręgowego w Opolu z [...], sygn. [...] na okoliczność treści tych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Dlatego w rozpatrywanej sprawie ocenie podlegało tylko procesowe zagadnienie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zastosowany przez organ I i II instancji przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: (...) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o ten przepis dotyczy tylko sytuacji, gdy organ rozpatrujący nie może jej rozstrzygnąć ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego, wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. W konsekwencji oznacza to niemożliwość wydania decyzji w danej sprawie administracyjnej bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. Koniecznym warunkiem jest zatem istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Brak takiego związku oznacza niedopuszczalność zawieszenia postępowania. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w O. Jako strony postępowania, na które nałożono obowiązek usunięcia nieprawidłowości wskazano: A. i R. (małżonków) C. oraz A. P., P. W., T. W. i R. W. jako spadkobierców zmarłych współwłaścicieli nieruchomości G. i S. (małżonków) W. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne organ prowadzi na podstawie przepisów Rozdziału 6 "Utrzymanie obiektów budowlanych" ustawy Prawo budowlane ( tj. Dz.U. 2006, Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Adresatami nakazów nałożonych w oparciu o przepis art. 66 ustawy mogą być zatem tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a to stosownie do art. 61 ustawy. Przepisy te co prawda odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie lokali mieszkalnych w tych obiektach, ale w orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, że o zasadności nałożenia obowiązku wykonania określonych robót w konkretnym pomieszczeniu mieszkalnym, decydujące jest ustalenie, że roboty takie mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości (por. orzeczenie w tym przedmiocie np. NSA z 13 listopada 1998 r, sygn. IV SA 757/96, WSA w Poznaniu z 10 października 2007 r., sygn. II SA/Po 261/07, NSA z 12 stycznia 2011 r. , sygn. II OSK 36/10 i WSA w Lublinie z 24 lutego 2011 r., sygn. II SA/Lu 791/10, opubl. https://cbois.nsa.gov.pl). Zatem w razie ustalenia – po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym – że istnieje podstawa zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, organ nadzoru wydaje stosowną decyzję kierując ją do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności nakaz skierowany winien być do współwłaścicieli, niezależnie od wielkości ich udziałów. Rozliczenia współwłaścicieli z tytułu nakładów na wspólną rzecz, w tym tytułem nakładów koniecznych jakimi będą prace wykonywane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, nie należą do spraw administracyjnych i mają stricte cywilistyczny charakter. W rozpatrywanej sprawie w dacie podjęcia zaskarżonych postanowień (20 lipca 2010 r. i 25 sierpnia 2010 r.) współwłaściciele nieruchomości byli znani. Są nimi bezspornie małżonkowie C., a ponadto spadkobiercy G. i S. (małżonków) – W. Słusznie skarżący podniósł, i wykazał to postanowieniami w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku z [...], I [...] Sądu Rejonowego w Opolu i z [...], II [...] Sądu Okręgowego w Opolu, że postępowanie spadkowe toczy się nadal, tylko po S. W. Co do tej tylko części Sąd Okręgowy w Opolu uchylił bowiem postanowienie Sądu I instancji. Natomiast w wyniku uprawomocnienia się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po G. W. jej spadkobiercami są nieżyjący: S. W. i H. W., oraz uczestnicy niniejszej sprawy: A. P., R. W., T. W. i P. W. Zatem uczestnicy postępowania weszli w prawa i obowiązki spadkodawczyni G. W., w rozumieniu art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego i art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego, w określonych postanowieniem z [...] ułamkach. Dalsze dziedziczenie po H. W. i S. W., czy to ustawowe, czy też testamentowe, stan ten może zmienić tylko tak, że ulegną zmianie wielkości udziałów spadkowych, w tym w spornej nieruchomości przy ul. [...]. Jak już zaznaczono będzie to miało znaczenie tylko przy rozliczeniu nakładów dokonanych przez współwłaścicieli w drodze ugody lub procesu cywilnego. Reasumując, przy uwzględnieniu przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego oraz prawomocnego stwierdzenia praw do spadku po G. W., zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie miało żadnego uzasadnienia, a uchybienie temu przepisowi przez organy obu instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a. Dlatego Sąd zastosował także art. 152 P.p.s.a. jak w pkt 2 wyroku. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. O kosztach należnych skarżącemu orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.