III SA/Łd 902/11

Dnia 23 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 roku sprawy ze skargi J.U. i W.U. na § 3 ust. 2 i § 4 pkt. 5 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 listopada 2010 r. Nr C/1871/10 w sprawie likwidacji zakładu budżetowego Administracja Nieruchomościami Łódź-Polesie "Konstantynowska" w Łodzi 1. oddala skargę 2. przyznaje adwokatowi T.G. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w . przy A. 80/82 [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącym i kwotę powyższą nakazuje wypłacić adwokatowi T.G. z funduszu Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W dniu 3 listopada 2010 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę nr C/1871/10 w sprawie likwidacji zakładu budżetowego pn. Administracja Nieruchomościami Łódź-Polesie "Konstantynowska" z siedzibą w Łodzi przy ul. Jerzego 10/12 w celu jego przekształcenia w jednostkę budżetową pn. Administracja Nieruchomościami Łódź-Polesie "Konstantynowska" i nadania statutu jednostce. Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1, 3, 5 i 7 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). W dniu 24 maja 2011 r. do Rady Miejskiej w Łodzi wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 3 listopada 2002 r. poprzez usunięcie naruszenia prawa polegającego na sprzeczności: 1. § 3 ust. 2 i § 4 załącznika do uchwały Nr C/1871/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 listopada 2010 r. z art. 185 ust. 1 pkt. 4 i art. 189 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. gospodarce nieruchomościami; 2. § 4 pkt. 5 załącznika do uchwały Nr C/1871 /l10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 listopada 2010 r. z art. 25 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 23 ust. 1 pkt. 7a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Ponadto wskazali, że uchwała narusza art. 7 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę, że organy władzy publicznej działają na podstawie w granicach prawa. Uchwałą z dnia 22 czerwca 2011 r. Nr XVI/257/11 Rada Miejska w Łodzi, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym, uznała powyższe wezwanie do usunięcia prawa za niezasadne. W uzasadnieniu podkreślono, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w zakresie zarządzania, bezpośrednio przez jednostki podległe Gminie, nieruchomościami gminnymi nie ma zastosowania. Nie nastąpiło, więc naruszenie przepisów art. 185 i 189 tej ustawy. Przepis art. 190 tej ustawy, na którą powołują się skarżący stanowi, iż przepisów art. 184 - 189 nie stosuje się do gospodarowania nieruchomościami bezpośrednio przez ich właścicieli. Właścicielem nieruchomości gminnych jest Miasto Łódź mające osobowość prawną. Miasto Łódź działa poprzez swoje organy i jednostki. Taką jednostką, zastępującą właściciela jest Administracja Nieruchomościami Łódź - Polesie "Konstantynowska". Jest to jednostka budżetowa niemająca osobowości prawnej. Odnosząc się do drugiego z postawionych zarzutów, że uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 listopada 2010 r. narusza art. 23 ust. 1 pkt 7a w związku z art. 25 ust. l i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rada Miejska wskazała, iż do najmu lokali mieszkalnych (w tym socjalnych i zamiennych) mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, póz. 266) oraz przepisy prawa miejscowego (tj. uchwała Nr LXXV/1765/02 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. z późn. zm.). Do najmu lokali użytkowych zaś stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego i przepisy prawa miejscowego (uchwała Nr XI/186/07 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 maja 2007 r. z późn. zm.). Mając na względzie, przedstawione uwagi Rada Miejska wskazała, że akty prawa miejscowego nie znajdują się w sprzeczności z obowiązującym prawem, nie doszło do naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego i zasady praworządności. W skardze z dnia 3 sierpnia 2011 r. J. i W. U. wnieśli o uznanie za niegodny z prawem § 3 ust. 2 i § 4 i § 4 ust. 5 załącznika do uchwały Nr C/1871/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 listopada 2010 r. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że po likwidacji zakładów budżetowych administrujących lokalami i zwrocie przez te zakłady nieruchomości, które stanowiły ich wyposażenie, mieszkaniowym zasobem gminy gospodaruje organ wykonawczy gminy, czyli prezydent miasta. Upoważnionym do składania oświadczeń woli w imieniu gminy, jest zatem prezydent miasta, a wynajmującym jest gmina, będąca właścicielem nieruchomości i ona bezpośrednio gospodaruje swoimi nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę z dnia 23 sierpnia 2011 r. Rada Miejska w Łodzi wniosła o odrzucenie skargi lub jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada Miejska podniosła, że wezwanie skarżących z dnia 23 maja 2010 r. do usunięcia naruszenia prawa uzasadnione było inną podstawą faktyczną i prawną. Rada Miejska w Łodzi uchwałą z dnia 22 czerwca 2010 r. ustosunkowała się do tych zarzutów. Natomiast skarga, która została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera inne zarzuty, co powoduje, że jest ona niedopuszczalna, ponieważ nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia. Wnosząc natomiast o oddalenie skargi Rada Miejska wskazała, że skarżący nie wykazali, że ich interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Wbrew natomiast podniesionym przez skarżących zarzutów, uchwała nie jest sprzeczna z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie pojęcia "zarządzanie/administrowanie". Administrowanie jest pojęciem węższym od zarządzania i odnosi się do wykonywania bieżących czynności mających na celu utrzymanie nieruchomości w należytym stanie sanitarnym (wywóz nieczystości, sprzątanie) i technicznym (bieżąca konserwacja i naprawy budynków). Zarządzanie jest pojęciem szerszym, obejmującym również administrowanie. W przywołanej ustawie - w art. 185 ust 1 administrowanie jest wymienione jako część zarządzania. Z tego powodu § 3 ust. 2 i § 4 uchwały nie jest sprzeczny z ustawą. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, jak podkreślił organ zawiera zapisy ogólne dotyczące nieruchomości. Ustawa ta jednak nie dotyczy spraw szczególnych, które zostały określone odrębnymi ustawami. Takimi odrębnymi przepisami jest wynajmowanie lokali mieszkalnych, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz przepisach prawa miejscowego, wydanych na podstawie ustawy przez organ stanowiący (Radę Miejską). Z tego powodu § 4 ust. 5 uchwały nie jest sprzeczny z ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Jak wynika z art. 3 § 1 i § 2 pkt. 5 i pkt. 6 ustawy p.p.s.a., kontrola Sądu administracyjnego obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., i że każde istotne naruszenie prawa aktem organu gminy, powiatu, województwa oznacza ich nieważność (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka –Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wydanie 3 str. 396). Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie gminnym] jest uchwała nr C/1871/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 listopada 2010r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego pn. Administracja Nieruchomościami Łódź-Polesie "Konstantynowska" z siedzibą w Łodzi przy ul. Jerzego 10/12 w celu jego przekształcenia w jednostkę budżetową pn. Administracja Nieruchomościami Łódź-Polesie "Konstantynowska" i nadania statutu jednostce. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Termin do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określony jest w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i § 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenie prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 – opubl. ONSAiWSA 2007/3/60). W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wymogi formalne wniesienia skargi, gdyż skarżący wezwali Radę Miejską w Łodzi do usunięcia naruszenia prawa pismem z 22 maja 2011 r., a po otrzymaniu w dniu 4 lipca 2011r. negatywnej odpowiedzi w uchwale nr XVI/257/11 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 czerwca 2011r., z zachowaniem 30-dniowego terminu (3 sierpnia 2011 r.), skierowali skargę do Sądu. Jak wynika z zacytowanego wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wnoszący skargę na podstawie tego przepisu musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/2005, LEX nr 194894). Interes prawny powinien być bezpośredni i realny. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi. O naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne jego zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały. Interes prawny musi być także własny, co oznacza, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę lub zarządzenie można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W niniejszej sprawie skarżący występują wyłącznie we własnym imieniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Skarga wniesiona przez podmiot, który nie ma legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62). Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który w rozumieniu powołanego art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Interes prawny musi wynika z przepisu prawa materialnego lub procesowego przy czym chodzi o taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z wydanym rozstrzygnięciem (uchwałą). Innymi słowy interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek pozostający w związku z treścią uchwały. Dla wykazania, iż miało miejsce naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art.101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r., trzeba wykazać związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną osoby skarżącej. Należy zatem wykazać, iż zaskarżona uchwała pozbawia osobę skarżącą pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Należy zaznaczyć, iż skarga z art.101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu kto zarzuca uchwale naruszenie porządku prawnego. Intencją tego przepisu nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego będzie mogła korzystać każda osoba jeżeli uzna, że uchwała jest sprzeczna z prawem. Konieczną przesłanką wniesienia takiej skargi jest wykazanie, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie osoby skarżącej (wyrok NSA z 4 czerwca 2005r. w spr. OSK 1563/04 – Lex nr 171196, wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005r. w spr. II SA/Wa 2375/04). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że konsekwencją podjętej uchwały było ograniczenie lub pozbawienie skarżących konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa. Z treści skargi wynika, iż J. i W. U. zaskarżyli przepis § 3 ustęp 2 i § 4 pkt.5 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 listopada 2010r. Zgodnie z treścią § 3 ustęp 2 załącznika do wymienionej uchwały, wykaz nieruchomości zarządzanych/administrowanych przez Administrację określa zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi. W myśl § 4 pkt.5 załącznika do uchwały, przedmiotem działalności Administracji jest zarządzanie/administrowanie zasobami lokalowymi własnymi i współwłasnymi Gminy Łódź i zasobem obcym, obejmujące czynności eksploatacyjne, techniczne i administracyjne a w szczególności wynajem lokali na zasadach określonych odrębnymi przepisami. W przekonaniu Sądu skarżący nie wykazali, iż § 3 ustęp 2 i § 4 pkt.5 załącznika do uchwały naruszają ich interes prawny lub uprawnienia mające oparcie w przepisach prawa. Fakt takiego naruszenia nie wynika zarówno z treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa jak i z treści skargi. Na rozprawie w dniu 9 listopada 2011r. pełnomocnik skarżących został wezwany do złożenia pisma procesowego wyjaśniającego na czym polega naruszenie uprawnienia lub interesu prawnego przez § 3 ustęp 2 i § 4 pkt.5 załącznika do zaskarżonej uchwały lecz pismo takie nie zostało złożone. Treść skargi jest bardzo lakoniczna i składa się zaledwie z kilku zdań. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest nieco dłuższe lecz również z niego nie wynika aby przepis § 3 ustęp 2 i § 4 pkt.5 załącznika do uchwały naruszyły interes prawny lub uprawnienie skarżących. W wezwaniu tym skarżący podnieśli tylko, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 102 z 2010r. poz.651 z późn. zm.). Wspomnieć tylko należy, iż zarzut ten nie jest zasadny. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157 poz.1240 z późn. zm.). Ustawa ta reguluje między innymi kwestie likwidacji, przekształcenia i tworzenia samorządowych zakładów budżetowych. Zaskarżona uchwała dotyczy likwidacji zakładu budżetowego Administracja Nieruchomościami Łódź – Polesie "Konstantynowska" w celu jej przekształcenia w jednostkę budżetową. Kwestia przekształcania samorządowych zakładów budżetowych nie jest w ogóle uregulowana w ustawie z 21 sierpnia 1997r. i jej przepisy nie mają tutaj zastosowania. Dodać również należy, iż przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. nie mają zastosowania także z uwagi na treść art.2 tej ustawy. W myśl tego przepisu, ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Z przepisu tego wynika, iż w sytuacji gdy szczególne zasady gospodarowania nieruchomościami zostały uregulowane w odrębnej ustawie, zarówno wymienionej w art.2 jak i niewymienionej w tym przepisie, to ustawa ta ma pierwszeństwo w stosowaniu przed ustawą z 21 sierpnia 1997r. (Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz pod red. G.Bieńka wyd. LexisNexis Warszawa 2011r. str.16-17). Ponieważ zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ustawie z 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. nr 71 poz.733 z późn. zm.) oraz w wydanych na jej podstawie aktach prawa miejscowego, to przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. nie mają tutaj zastosowania. Reasumując Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Zarówno w treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa jak i w treści skargi J. i W. U. nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego polegającego na istnieniu związku pomiędzy § 3 ustęp 2 i § 4 pkt.5 załącznika do zaskarżonej uchwały o ich własną indywidualną sytuacja prawną. Nie wykazał tego również pełnomocnik skarżących mimo, że został do tego zobowiązany na rozprawie w dniu 9 listopada 2011r. Brak wykazania przez skarżących naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi podstawę oddalenia wniesionej skargi. Podnieść przy tym trzeba, że w judykaturze i piśmiennictwie utrwalony został pogląd, iż ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i z tego względu skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem. W tych warunkach, nie stwierdziwszy naruszenia interesu prawnego skarżących, Sąd nie ma możliwości badania zaskarżonego aktu z urzędu, choćby jego wadliwość była oczywista (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05 oraz W. Kisiel, Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2009, nr 3, s. 51). Wobec tego, iż skarżący nie byli legitymowani do wniesienia skargi na podstawie art.101 ust.1 ustawy z 30 sierpnia 1990r. Sąd oddalił skargę w oparciu o art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Na podstawie art.250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. w związku z § 18 ust.1 pkt.1c i § 2 ust.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu(Dz.U. nr 163 poz.1348 z późn. zm.) Sąd przyznał adwokatowi T. G. kwotę 295,20 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na kwotę tę złożyło się: 240 zł – wynagrodzenie adwokata oraz 52,80 zł – podatek od towarów i usług. a.ł.