IV SAB/Po 55/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. P. na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] września [...] r. nr [...] oddala skargę Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) W. P. (dalej skarżąca) złożyła skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie (dalej SKO albo Kolegium) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza G. (dalej zwanego Burmistrzem albo organem administracji) z dnia [...] września 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] września 2007 r.) ustalającej warunki zabudowy dla ścieżki rowerowej wzdłuż drogi krajowej nr [...] na odcinku G.-G. o całkowitej długości około [...] m, której jednym z adresatów był zmarły brat skarżącej S. B. i stwierdzenia przez Burmistrza w dniu [...] grudnia 2007 r., że decyzja jest ostateczna, pomimo wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji do SKO dnia [...] września 2007 r. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie SKO do wydania w terminie 30 dni z urzędu decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2007 r. w przypadku dalszej odmowy przymiotu strony, 2) zobowiązanie Kolegium do przedłożenia wydruku komputerowego z datą utworzenia postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...] października 2009 r. oraz dowodu doręczenia Gminie G. wymienionego postanowienia przesyłką pocztową. W uzasadnieniu skarżąca zauważyła, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2007 r. nie zostało załatwione przez SKO przez 4 lata. Skarga na rażącą bezczynność i przewlekłość Kolegium stała się konieczna, gdyż pomimo nieważnej decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2007 r. wydanej wobec zmarłej osoby, Kolegium od [...] września 2007 r., tj. od daty pierwszego odwołania od decyzji Burmistrza chroni nieważną decyzję skierowaną do osoby zmarłej twierdząc przez okres 4 lat od pierwszego odwołania, że tylko gmina jest stroną postępowania, a nie spadkobiercy, którzy objęli spadek od daty śmierci brata skarżącej, chociażby przez zapłacenie pozostałych kredytów po zmarłym bracie, zagospodarowaniu i obsianiu ziemi, opłacania podatków, należności za prąd, wodę. SKO pomimo wyroku WSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 385/09, którym to Sąd uchylił zaskarżaną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, od [...] lipca 2009 r. nie podjęło żadnej czynności. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że dnia [...] sierpnia 2011 r. skierowała pismo do Kolegium w związku z wyznaczoną rozprawą o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym bracie na dzień [...] września 2011 r., podkreślając niezadowolenie z powodu niezałatwienia sprawy w terminie. Zdaniem skarżącej, gmina G. pomimo nieważnej decyzji z dnia 18 kwietnia 2007 r. od 4 lat występuje w sprawie spadkowej po zmarłym bracie jako strona bez poszanowania woli rodziny. Gmina nie mając żadnego interesu prawnego w dniu składania wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym bracie skarżącej, począwszy od października 2008 r. przy pomocy Kolegium występuje przez cały czas jako strona postępowania i otrzymuje wszelką korespondencję naruszając dobra osobiste rodziny skarżącej (k. 4-6 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Kolegium wnosząc o oddalenie skargi wyjaśniło, że skarżąca wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r. wystąpiła do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] lutego 2009 r.), Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2007 r. uznając, że skarżąca nie miała przymiotu strony postępowania. W szczególności Kolegium wzięło pod uwagę, że skarżąca nie jest właścicielką działki nr [...] położonej w B. (której to działki między innymi dotyczyła decyzja z dnia [...] września 2007 r.) ani nie jest spadkobierczynią po poprzednim właścicielu S. B. Rozstrzygając w sprawie ponownie, Kolegium decyzją z dnia [...]7 kwietnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując wcześniej wyrażone stanowisko dotyczące uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do WSA. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 385/09, Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu WSA stwierdził, że na tym etapie postępowania Kolegium nie mogło przesądzić o braku interesu prawnego po stronie skarżącej bez podjęcia dodatkowych czynności zmierzających do ustalenia czy została ona uznana za spadkobierczynię zmarłego S. B. Ponieważ Burmistrz wystąpił do Sądu Rejonowego w Gostyniu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po S. B., Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa ostatecznym postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] października 2009 r.) zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie zbadania legalności decyzji Burmistrza G. z dnia [...] września 2007 r. (postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało doręczone stronie dnia 28 października 2009 r. o czym świadczy potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Od rozstrzygnięcia Sądu w kwestii dziedziczenia po S. B. zależy czy skarżąca posiadać będzie przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza G. z dnia [...] września 2007 r. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kpa (art. 103 kpa). Po ustąpieniu przyczyn zawieszenia organ administracji podejmuje postępowanie z urzędu. Podjęcie postępowania będzie możliwe po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia Sądu w kwestii stwierdzenia nabycia spadku po S. B. Jak wynika z informacji Urzędu Gminy G. Sąd Rejonowy w G. I Wydział Cywilny wyznaczył termin w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po bracie skarżącej na dzień [...] września 2011 r. (k. 10-11 akt sądowych). Pismem z dnia [...] września 2011 r. skarżąca wskazała, że SKO wzywane jest do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2007 r. począwszy od [...] września 2007 r., a w ostatnim czasie przed złożeniem skargi do WSA, pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., w związku z wezwaniem na rozprawę z wniosku gminy G. o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym bracie skarżącej wyznaczonej na dzień [...] września 2011 r. Skarżąca w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. uprzedziła SKO, że w związku z istniejącą od [...] lutego 2009 r. bezczynnością zmuszona zostanie wnieść skargę do WSA. W dalszej części pisma skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w skardze do WSA z dnia [...] sierpnia 2011 r. (k. 18-20 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej sprawowanej pod względem zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie była skarga na przewlekłość postępowania SKO w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2007 r. Przedmiotowe postępowanie postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na toczące się postępowanie spadkowe po zmarłym bracie skarżącej. W pierwszej kolejności Sąd miał na względzie, że niezbędnym warunkiem skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) jest uprzednie wyczerpanie przez stronę skarżącą przysługujących środków zaskarżenia. Stosownie natomiast do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. skierowanym do SKO dopełniła powyższego wymogu, nie nazywając wszakże swojego pisma za zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania, tylko wnosząc o wyjaśnienie przyczyny zwłoki w sprawie wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2007 r. Tym samym z treści przedmiotowego pisma wynika, że skarżąca zakwestionowała długotrwałość prowadzonego postępowania. W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia wskazanych w nim zarzutów wyjaśniając, że postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. postępowanie zostało zawieszone na skutek złożenia przez Burmistrza G. wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po S. B. Skarżąca inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wyczerpała zatem przysługujące w sprawie środki zaskarżenia. W drugiej kolejności Sąd poddał analizie przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie mając na uwadze przedmiot skargi, dotyczący jego przewlekłości. Możliwość złożenia analizowanej skargi do sądu administracyjnego została wprowadzona przez ustawodawcę nowelizacją kpa oraz ppsa ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. 2011 r., nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu projektu tej ustawy prawodawca określił przewlekłość postępowania jako jego prowadzenie w sposób długotrwale nieuzasadniony. Do dnia wejścia w życie omawianej nowelizacji przepisy kpa nie pozwalały na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadziły postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powodowało, że formalnie nie były bezczynne (zob. uzasadnienie projektu ustawy o zmianie kpa i ppsa, druk sejmowy nr 2987). W doktrynie zauważa się, że zakwalifikowanie danego postępowania jako dotkniętego przewlekłością wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 238). W rozpoznawanej sprawie Sąd miał na względzie, że wyrokiem z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 385/09, WSA uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. wskazując w uzasadnieniu, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien wziąć pod rozwagę, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest rozstrzygnięciem podejmowanym wyjątkowo, wówczas gdy nie ma żadnych wątpliwości co do kwestii podmiotowych lub przedmiotowych. WSA podzielił stanowisko zgodnie z którym art. 157 § 3 kpa ma zastosowanie w sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Wbrew twierdzeniom organu nie można na tym etapie przesądzić o braku interesu prawnego skarżącej, a z pewnością nie można było uczynić tego bez podjęcia żadnych dodatkowych czynności zmierzających do ustalenia, czy została ona uznana za spadkobierczynię zmarłego S. B. Burmistrz G. będąc związanym wyrażonymi powyżej wytycznymi WSA pismem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie zbadania legalności decyzji z dnia [...] września 2007 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. zawiesił postępowanie w sprawie powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który jako przesłankę zawieszenia postępowania wskazuje na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Po pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest przy tym od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, to jest: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (wyrok NSA z dnia 07.10.2010 r., sygn. akt II OSK 1543/09, lex nr 746624. Zob. też wyrok NSA z dnia 02.12.2010 r., sygn. akt II GSK 1028/09, lex nr 746031, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10.02.2011 r., sygn. akt II SA/Bk 816/10, lex nr 738041). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, jego dotychczasowego przebiegu nie należy uznać za przewlekły. Podejmowane w nim czynności nie są opieszałe oraz nieuzasadnione. Samo wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania również nie miało na celu jego przedłużenia ponad niezbędny dla załatwienia sprawy okres czasu. Skarżąca kwestionując natomiast jego zasadność powinna była złożyć zażalenie w terminie 7 dni od doręczenia jego odpisu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ administracji doręczył jej odpis postanowienia z dnia [...] października 2009 r. Jak wynika z akt administracyjnych, zostało ono odebrane przez pełnoletniego domownika w osobie synowej skarżącej w dniu [...] października 2009 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd Kolegium wyrażony w odpowiedzi na skargę, że od rozstrzygnięcia kwestii dziedziczenia po S. B. zależy, czy skarżąca posiadać będzie przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2007 r. Samo zawieszenie postępowania wstrzymuje natomiast bieg terminów przewidzianych w kpa, zgodnie z art. 103 kpa. Na okoliczność tę zwrócił również uwagę WSA w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. wskazując, że nie można było przesądzać o braku interesu prawnego skarżącej bez podjęcia dodatkowych czynności zmierzających do ustalenia, czy została ona uznana za spadkobierczynię zmarłego S. B. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. MZ