II OSK 1702/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 87/10 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J. G. na rzecz H. Z. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 87/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatowego w Z. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Starosta Z. działając na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 oraz § 3, 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwana dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), postanowił o umorzeniu postępowania egzekucyjnego dotyczącego wyegzekwowania ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez Starostę L. w dniu [...] czerwca 2005 r. orzekającej o konieczności wejścia na sąsiednią działkę nr ewidencyjny [...] stanowiącą własność H. Z. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. zobowiązano B. i H. Z. do udostępnienia ich działki na okres 14 dni, w celu wykonania prac wymienionych w decyzji. W dniu 12 października 2009 r. ekipa budowlana została wprowadzona na teren działki nr [...]. W dniu 13 października 2009 r. do organu wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. zawiadamiające o rezygnacji z funkcji przez kierownika robót. Następnie w dniu 21 października 2009 r. organ został poinformowany o rezygnacji z obowiązku pełnienia funkcji przez kolejnego kierownika robót. Wedle wiedzy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nowy kierownik robót nie został zatrudniony. W konsekwencji organ ustalił, że wobec nie wykonania przez inwestora w wyznaczonym 14-dniowym terminie, wynikającym z decyzji Starosty L. z dnia [...] czerwca 2005 r., prac remontowych z przyczyn niezależnych od organu egzekucyjnego zasadnym jest orzeczenie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ uznał, że skoro inwestor z przyczyn niezależnych od organu egzekucyjnego, nie wykonał prac w wyznaczonym terminie, należało postępowanie egzekucyjne umorzyć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. G. podniosła, że umarzając postępowanie egzekucyjne organ uznał, że obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. Nie wziął jednak pod uwagę, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może być tylko czasowa, co powoduje, że nadal po stronie organu administracyjnego ciąży obowiązek zapewnienia stronie prawa do wykonania przedmiotowej decyzji. Ponadto zarzuciła, że organy orzekające w sprawie skupiły się tylko na okoliczności rezygnacji z funkcji kierownika robót, tj. zdarzenia mającego w tym wypadku charakter wtórny, będącego konsekwencją braku działań ze strony organu administracyjnego. Zdaniem skarżącej rolą egzekutora było zapewnienie wykonania decyzji administracyjnej przez cały czas trwania egzekucji, nie zaś tylko w dniu 12 października 2009 r. Odpowiadając na skargę, Wojewoda Mazowiecki podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, stąd niezbędnym jest wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może być trwała lub czasowa. Tylko przy wystąpieniu trwałej niewykonalności nałożonego na stronę obowiązku zachodzą podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o przepis art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Argumentując swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji podniósł, że niewykonalność faktyczna obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet w przypadku uwzględnienia aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia lokalu zastępczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 509/05, publ. LEX nr 196712). W ocenie Sądu tylko przy wystąpieniu trwałej niewykonalności nałożonego na stronę obowiązku, zachodzą podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, w oparciu o przepis art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 11 października 1999 r., I SA/Lu 842/98, Lex Polonica nr 347491). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organy orzekające w żaden sposób nie wykazały, że niewykonalność o takim charakterze wystąpiła. Nie wykazano też, że niewykonalność obowiązku dotyczącego wyegzekwowania ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez Starostę L. w dniu [...] czerwca 2005 r. orzekającej o konieczności wejścia na sąsiednią działkę stanowiącą własność H. Z., ma charakter obiektywny. W skardze kasacyjnej H. Z., na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisu art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i jego wadliwe zastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. orzeczenie o kosztach sądowych w postępowaniu kasacyjnym na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną na podstawie norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że przepis art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy rozumieć w ten sposób, że umorzenie postępowania egzekucyjnego na jego podstawie winno nastąpić, gdy obowiązek o charakterze niepieniężnym stał się niewykonalny, a jego niewykonalność ma charakter obiektywny i trwa pomimo zastosowania dostępnej wiedzy i techniki, a także obowiązującego prawa. Autor skargi podnosi, że jako strona zobowiązana udostępnił część swojej działki, zgodnie z decyzją, na okres 14 dni, natomiast inwestor, chcąc realizować prace niezgodnie z pozwoleniem na budowę, spowodował ostatecznie, że zobowiązanie stało się niewykonalne i w konsekwencji organ wydał postanowienie prowadzące do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie skarżącego to J. G., swoim działaniem niezgodnym z prawem, dała powód do rezygnacji kierownika budowy ze swojej funkcji, a także spowodowała niemożność znalezienia przez siebie, jako inwestora, innego kierownika godzącego się na złamanie prawa i wykonanie robót zgodnie z jej poleceniem. Skarżący twierdzi, że za przyczynę obiektywną niemożności wykonania zobowiązania, o którym mowa w art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należy zatem uznać brak działania ze strony J. G., co skutkuje brakiem prawnych możliwości wyegzekwowania decyzji wobec osoby uprawnionej. W piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną J. G. odniosła się krytycznie do twierdzeń i wniosków w niej zawartych. Stwierdziła, że stanowisko i argumenty skarżącego, co do stanu faktycznego sprawy jest subiektywne i nie ma oparcia w faktach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut strony skarżącej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie i nieprawidłową wykładnię art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Umorzenie postępowania egzekucyjnego stanowi konsekwencję stwierdzenia, że postępowanie to nie może być prowadzone, i że przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają charakter trwały, a nie przejściowy. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady postępowania, albo wtedy, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku kontroli postępowania przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela. Istotą umorzenia jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Przyczyny uzasadniające umorzenie zostały enumeratywnie wymienione w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wśród nich można wyróżnić przeszkody trwałe i przemijające. Przy przeszkodzie trwałej np. śmierć zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z jego osobą, to w tej sprawie nie będzie już można wszcząć postępowania egzekucyjnego. Jeżeli występuje przeszkoda przemijająca - np. brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia - po doręczeniu upomnienia będzie można ponownie wszcząć postępowanie, o ile obowiązek w dalszym ciągu nie będzie wykonany (por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, s. 353-354; L. Klat-Wertelecka, Umorzenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego [w:] J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, System egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004, s. 288). W myśl art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. Wykonalność, jako cecha obowiązku oznacza, że zobowiązany powinien zachować się w sposób obiektywnie możliwy i dopuszczalny w danych okolicznościach oraz, że podjęcie przez niego wskazanych działań lub powstrzymywanie się od ich podjęcia jest warunkiem realizacji aktu administracyjnego nakładającego obowiązek. Celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest bowiem doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego ciążących na nim obowiązków - w niniejszej sprawie wynikających z decyzji Starosty L. z dnia [...] czerwca 2005 r. - określonych w tytule wykonawczym. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest możliwe w przypadku niewykonalności obowiązku z przyczyn obiektywnych, z czym niewątpliwie, co do zasady należy się zgodzić, jednak argumentacja Sądu jest nietrafna i nie znajduje podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym. Niewykonalność faktyczna obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Oznacza to, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet w przypadku uwzględnienia aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi, a obowiązek jest niewykonalny w przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji (por. P. Przybysz Postępowanie egzekucyjne w administracji, LexisNexis, Warszawa 2003, s. 131-132). Sąd pierwszej instancji argumentował, że tylko przy wystąpieniu trwałej niewykonalności nałożonego na stronę obowiązku, zachodzą podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, w oparciu o przepis art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Sąd pierwszej instancji organy orzekające w żaden sposób nie wykazały, iż niewykonalność o takim charakterze wystąpiła. Nie wykazano, iż niewykonalność obowiązku dotyczącego wyegzekwowania ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez Starostę L. w dniu [...] czerwca 2005 r. orzekającej o konieczności wejścia na sąsiednią działkę nr ewidencyjny [...] stanowiącą własność H. Z., ma charakter obiektywny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej argumentacji. Niewątpliwie przyczyny niemożności wykonania zobowiązania powinny być obiektywne i w niniejszej sprawie właśnie takimi są, albowiem trzeba mieć na uwadze, że o ile istnieją środki przymusu, które organ ma możliwość zastosować wobec zobowiązanego, to nie ma ich wobec uprawnionego. Zatem J. G., jako osoba uprawniona, nie mogła ze swojego uprawnienia czynić obowiązku, wobec czego niemożliwym było np. nałożenie grzywny na J. G. za brak realizacji prac. Skarżący, zgodnie z decyzją, udostępnił część swojej działki na okres 14 dni, natomiast to inwestor spowodował, że zobowiązanie stało się niewykonalne i w konsekwencji organ wydał postanowienie prowadzące do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie obowiązek okazał nie niewykonalny nie z przyczyn leżących po stronie zobowiązanego, lecz po stronie uprawnionej. Rację ma autor skargi kasacyjnej upatrując przyczynę obiektywną niemożności wykonania zobowiązania, w braku działania ze strony J. G. Zgodzić się również trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że celem egzekucji administracyjnej jest doprowadzenie do realizacji obowiązków będących jej przedmiotem, do czego w niniejszej sprawie organ egzekucyjny dążył i uczynił wszystko, co było prawnie dopuszczalne i możliwe. Niewykonanie decyzji rzeczywiście stało się niemożliwe z przyczyn obiektywnych, niezależnych od organu, ani od zobowiązanego. Prawidłowo zatem organ ustalił, że wobec nie wykonania przez inwestora w wyznaczonym 14-dniowym terminie, wynikającym z decyzji Starosty L. z dnia [...] czerwca 2005 r., prac remontowych z przyczyn niezależnych od organu egzekucyjnego, zasadnym jest orzeczenie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca uwagę, że ostateczne postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie oznacza, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, którego wykonanie było przedmiotem umorzonego postępowania. Nie można mu również przypisywać waloru res iudicata (powagi rzeczy osądzonej), ponieważ organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 804/06, LEX nr 289091). Materialnoprawny charakter opisanych naruszeń uzasadniał zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 P.p.s.a. Z tych względów uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę na podstawie art. 151 w związku z art. 188 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.