II OSK 579/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1037/11 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zamurowania otworów okiennych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. E. S. na rzecz Z. B. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 579 / 12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Z. B. uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie nakazu zamurowania otworów okiennych oraz postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. nakazał G. S. jako właścicielowi budynku przy ul. [...] w K. wykonanie robót budowlanych obejmujących zamurowanie cegłą ceramiczną pełną na zaprawie cementowo- wapiennej na pełną grubość ściany, wszystkich wykonanych otworów okiennych w poziomie parteru, I, II i III piętra oraz otworu drzwiowego (drzwi balkonowych) w poziomie I piętra w ścianie granicznej budynku przy ul. [...] w K. usytuowanej w granicy z działkami sąsiednimi nr [...] oraz [...] obr. [...]. Termin wykonania powyższych obowiązków ustalono na dzień 30 września 2010 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, że na wniosek współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...] w K. Z. B. organ wszczął postępowanie w sprawie wybicia otworów okiennych i otworu drzwiowego w ścianie granicznej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., usytuowanej w granicy z działką nr [...] i [...] obr. [...]. W dniu 24 kwietnia 2009 r. organ przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził, że w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] wybite są w poziomie parteru 4 otwory okienne, w poziomie I piętra 4 otwory okienne i drzwi balkonowe, w poziomie II piętra 2 otwory okienne, w poziomie III piętra jest 5 otworów okiennych. W ocenie organu otwory okienne i otwór drzwiowy powstały w różnym okresie i mogły być wykonane przez różnych inwestorów. Z uwagi na regulacje art. 30 § 4 K.p.a. i art. 52 Prawa budowlanego organ uznał, że aktualny właściciel budynku przy ul. [...] wszedł w prawa i obowiązki poprzednich inwestorów. Wskazując na naruszenie przepisów techniczno- budowlanych od 1928 r. do obecnie obowiązujących, w tym § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 w związku z art. 103 Prawa budowlanego organ uznał, iż przedmiotowe otwory okienne i otwór drzwiowy (drzwi balkonowe) naruszają przepisy techniczno- budowlane i tym samym powodują stan niezgodności z prawem taki, że żadne inne czynności poza nakazanymi nie pozwoliłyby na usunięcie naruszenia prawa. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi G. S. K. K. w dniu 14 maja 2010 r. Odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji złożyła w dniu 15 października 2010 r. G. S., podnosząc, iż powyższa decyzja nie została jej doręczona, a o jej wydaniu dowiedziała się z otrzymanego w dniu 8 października 2010 r. upomnienia. Strona zakwestionowała prawidłowość decyzji. Odwołanie to zostało uzupełnione pismem pełnomocnika strony z dnia 25 października 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywrócił stronie termin do wniesienia odwołania, uznając, że G. S. wykazała, iż w czasie, w którym winna była dopełnić czynności, nie wiedziała o wydanej decyzji, a więc nie mogła dochować ustawowego terminu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 104 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego należało podjąć próbę wyjaśnienia, w jakiej dacie przedmiotowe okna i drzwi balkonowe zostały faktycznie wykonane i czy nie zostało wydane na nie pozwolenie na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożył Z. B., wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił jej naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że gdy strona, tak jak miało to miejsce w niniejszym postępowaniu, jest zastępowana przez pełnomocnika, to do niego odnosić należy ocenę przesłanek z art. 58 K.p.a. Skutki, bowiem podejmowanych przez pełnomocnika działań i zaniechań - tak pozytywne, jak i negatywne - obciążają reprezentowanego. Jak zauważył Sąd, organ w uzasadnieniu postanowienia o przywróceniu terminu stwierdził jedynie, że wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania spełnia wszystkie wymogi formalne, a strona należycie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia dowołania nastąpiło bez jej winy. Jak stwierdził organ decyzja została doręczona jej pełnomocnikowi, który nie jest prawnikiem i który nie wiedział, że decyzja nakazująca zamurowanie otworów okiennych w ścianie szczytowej nie jest doręczana bezpośrednio również osobie zobowiązanej do wykonania obowiązku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji treść uzasadnienia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. prowadzi do wniosku, że wydanie tego orzeczenia nie zostało poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności istotnych dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie przywrócenia terminu. Uznając, że przyjęcie przez organ prawidłowego sposobu postępowania w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu doprowadziłoby do odmiennego, co do swej istoty rozstrzygnięcia w tym zakresie, co w konsekwencji czyniłoby niedopuszczalnym wydanie merytorycznego orzeczenia przez organ II instancji, zasadne było uchylenie nie tylko tego orzeczenia, ale też wydanego w sprawie postanowienia, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej P.p.s.a.). O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. E. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 58 ust. 1 K.p.a. w związku z art. 32 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż mimo nadużycia umocowania przez pełnomocnika skarżącej ponosi ona winę w niedochowaniu terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji; 2. art. 135 P.p.s.a. poprzez skoncentrowanie się na omówieniu oceny prawnej postanowienia o przywróceniu terminu bez dokonania oceny prawnej zaskarżonej decyzji; 3. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu oceny prawnej zaskarżonej decyzji, co utrudnia możliwość kontroli instancyjnej orzeczenia w tym zakresie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zwrócenie skargi do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od Z. B. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż organ administracyjny, rozważając okoliczności konkretnego przypadku, musi pochylić się nad sytuacją osoby niebędącej profesjonalistą i w dobrej wierze udzielającej pełnomocnictwa innej osobie, którą uważa za wystarczająco kompetentną do prowadzenia spraw prawnych. O ile, bowiem co do zasady, stosuje się regułę, że wiedza pełnomocnika jest wiedzą strony, którą pełnomocnik zastępuje, zdarzają się przypadki, kiedy to strona zostaje najbardziej pokrzywdzona przez własnego pełnomocnika, wskutek jego błędnego działania lub braku działania. Nie można także przypisać działaniom pełnomocnika intencji tożsamych z intencjami mocodawcy. W świetle faktu nadużycia pełnomocnictwa wystarczającą jest ocena, której dokonał organ II instancji, iż skarżąca nie wiedziała o fakcie wydania decyzji i nie została o tym poinformowana przez pełnomocnika, a co za tym idzie uprawdopodobniła, iż decyzji nie zaskarżono. Nadto skarżąca podkreśliła fakt braku merytorycznej oceny zaskarżonego orzeczenia oraz przestawiła swoje stanowisko w tym zakresie. Pismem z dnia 28 lutego 2012 r. zatytułowanym jako "uzupełnienie skargi kasacyjnej" w nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. wskazano, że uzasadniając postanowienie o przywróceniu terminu organ dokonał czynności dodatkowej, gdyż nie wymaga ono uzasadnienia i nie można zasadnie podnosić, iż uzasadnienie postanowienia w tym zakresie jest niewystarczające. Pismem procesowym z dnia 2 marca 2012 r. Z. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu pisma wskazano na bezzasadność wniesionej w sprawie kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 135 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Przepis ten, znajdujący zastosowanie wyłącznie w sytuacji uwzględnienia skargi, zobowiązuje sąd administracyjny do szerszej oceny sprawy i wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich wydanych w jej granicach wadliwych rozstrzygnięć. Jak trafnie zwracano uwagę w orzecznictwie i literaturze, nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest poprzez wydanie orzeczenia, stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej, który będzie niezgodny z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 275/06, LEX nr 29317 oraz Z. Kmieciak Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, nr 4, s. 33; T. Woś (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 4, Warszawa 2011, s. 629). Granice tejże kontroli zostały wyznaczone granicami sprawy, której dotyczy skarga, tj. elementami podmiotowymi i przedmiotowymi stosunku administracyjnoprawnego. Wskazując na powyższe, z treści art. 135 P.p.s.a. wyprowadzić należy umocowanie sądu administracyjnego do kontroli wydanego w przedmiotowej sprawie postanowienia organu II instancji o przywróceniu stronie terminu do wniesienia odwołania (art. 59 § 2 K.p.a.). Postanowienie to, niepodlegające ani kontroli instancyjnej, ani odrębnej skardze do sądu administracyjnego może być kwestionowane razem ze skargą na decyzję ostateczną, wydaną w efekcie przywrócenia tego terminu. W przeciwnym razie nie zostałyby osiągnięte cele kontroli sądowoadministracyjnej, pozostawiając organom administracyjnym możliwość podejmowania niepodlegających niczyjej kontroli rozstrzygnięć, których treść ma wpływ na przebieg i wynik postępowania administracyjnego. Przekładają się one, bowiem bezpośrednio na uzyskanie prawa do kwestionowania decyzji ostatecznej, a co w efekcie pozwala nawet na odmienne niż dotychczas ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego. Kontrola takiego postanowienia, niepodlegającego odrębnemu zaskarżeniu, nie wychodzi również poza granice rozpoznawanej sprawy. Konieczność uchylenia ostatecznej decyzji, będącej przedmiotem skargi ma natomiast w takiej sytuacji niejako skutek automatyczny, bez jej merytorycznego badania. Zakwestionowanie, bowiem prawidłowości postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania podważa już samo w sobie dopuszczalność rozpatrzenie środka tego zaskarżenia, znosząc możliwość poddania merytorycznej weryfikacji w toku instancyjnym rozstrzygnięcia organu I instancji. Pozostawienie w obrocie prawnym takiej ostatecznej decyzji stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w ogólne zasady postępowania administracyjnego, jak zasada praworządności, dwuinstancyjności czy ostateczności decyzji. Z tych też względów zasadnie Sąd pierwszej instancji orzekł również o uchyleniu decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując na możliwość wywarcia przez kwestię przywrócenia terminu do wniesienia odwołania istotnego wpływu na dopuszczalność wydania merytorycznego orzeczenia przez organ II instancji. Z powyższych przyczyn za bezzasadny należało uznać, przedstawiony w kasacji zarzut dotyczący naruszenia art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie podlegał uwzględnieniu również zarzut naruszenia art. 58 § 1 w związku z art. 32 K.p.a. Podkreślić przede wszystkim trzeba, iż ocena Sądu pierwszej instancji sprowadzała się do konkluzji, że wydanie orzeczenia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania nie zostało poprzedzone wyjaśnieniem sprawy. Jak podkreślał Sąd, "nie zawiera ono bowiem wystarczająco precyzyjnego rozważenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przywrócenia terminu". Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ obowiązany był do poczynienia bardziej szczegółowych ustaleń, co do okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić twierdzenia strony o braku jej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, tj. czy twierdzenie pełnomocnika strony odwołującej się o jego przekonaniu, iż strona ta nie zamierza kwestionować decyzji organu I instancji znajdują "uzasadnienie w układzie ustalonych okoliczności faktycznych, w szczególności zaś w świetle jednoznacznie niekorzystnego dla mocodawczyni rozstrzygnięcia". Z tych też przyczyn, powoływanie się w rozpoznawanej skardze kasacyjnej na fakt "nadużycia umocowania przez pełnomocnika", czy też wskazywanie w uzasadnieniu kasacji na konieczność badania rzeczywistych intencji mocodawcy było pozbawione zasadności. Odnosząc się do wywodów strony skarżącej zawartych w uzasadnieniu wniesionej kasacji stwierdzić trzeba, iż w razie, gdy przesłanki określone w art. 58 K.p.a. zostały spełnione, organ jest zobowiązany do wydania postanowienia o przywróceniu terminu. Takie postanowienie nie podlega odrębnemu zaskarżeniu, ani też uzasadnieniu. Jednakże, koniecznym jest, aby to strona występująca z wnioskiem o przywrócenie terminu przedstawiła zgodnie z wymogiem art. 58 § 1 i 2 K.p.a. te okoliczności, które będą wniosek czyniły zasadnym. Uznać należy, iż organ wydając pozytywne dla strony postanowienie, akceptuje tym samym uzasadnienie jej wniosku, a to czyni zbędnym przedstawienie uzasadnienia wydanego postanowienia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy trafnie, z przyczyn wyżej omówionych wzbudziła wątpliwości Sądu pierwszej instancji tak zasadność uzasadnienia wniosku strony skarżącej, jak i postanowienie organu uwzględniające ten wniosek. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 P.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, publ. G.Prawna 2012/225/1).