I OSK 733/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1701/11 w sprawie ze skargi A. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 27 maja 2011 r. nr 3351 w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1701/11 oddalił skargę A. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 27 maja 2011 r. nr 3351 w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy i ocenę prawną: Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach rozkazem personalnym nr 1594/11 z dnia 28 marca 2011 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił A. M. ze służby w Policji z dniem 15 kwietnia 2011r. Ponadto w trybie art. 108 § 1 k.p.a., nadał rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podano, że funkcjonariusz od 3 sierpnia 2009 r. nie podejmuje służby i nie wykonuje obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich. Mimo orzeczeń Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Katowicach nr 57/C/z/2010 z dnia 2 lutego 2010 r. i nr 355/C/z/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. o zdolności wymienionego do służby w Policji bez żadnych ograniczeń, do służby stawił się jedynie w dniach 3 lutego 2010 r. i 24 listopada 2010 r., w pozostałym okresie do służby nie stawiał się przedstawiając kolejne zwolnienia lekarskie. Sytuacja taka, tj. długotrwała nieobecność policjanta w służbie, dezorganizuje pracę komórki organizacyjnej, w której formalnie pełni służbę, gdyż jego obowiązki muszą być wykonywane przez innych funkcjonariuszy w czasie wolnym od służby. Powyższe negatywnie wpływa na jakość i terminowość realizowanych przez jednostkę zadań. Takie postępowanie funkcjonariusza, w ocenie organu, godzi w ważny interes służby polegający na prawidłowej realizacji ustawowych zadań tej formacji, w tym zapewnieniu każdemu człowiekowi ochrony przed przemocą, brutalnością i innymi zachowaniami naruszającymi dobra chronione. Uzasadnione jest zatem zwolnienie go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił ważnym interesem służby, tożsamym z interesem społecznym, wymagającym, by policjanci faktycznie pełnili służbę i sumiennie realizowali zadania służbowe. W odwołaniu od powyższego rozkazu pełnomocnik A. M. zarzucił mu naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie oraz art. 43 ust. 3 tej ustawy, przez wydanie rozkazu personalnego przy braku prawomocnej opinii organu związku zawodowego i nieuwzględnienie okoliczności wydania jej przez niewłaściwy organ statutowy NSZZ Policjantów województwa śląskiego, a także naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. i 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w rozkazie personalnym podpisu osoby go wydającej oraz art. 16 § 2 i § 5 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o wystąpieniu do NSZZ Policjantów Zarządu Wojewódzkiego w Katowicach o wyrażenie opinii w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji i niedoręczenie opinii stronie celem umożliwienia jej wniesienia zażalenia oraz art. 108 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr 3351 z dnia 27 maja 2011 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w Policji, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało bliżej określone, w praktyce na podstawie powołanego przepisu zwalnia się funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Zaistnienie przesłanki określonej we wskazanym przepisie nie ogranicza się do przypadków naruszenia przez policjanta obowiązków służbowych, może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Komendant Główny Policji wskazał, że zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Podkreślił, że przesłanka ważnego interesu służby, która musi być w każdej sprawie skonkretyzowana, winna być oceniana przez pryzmat zadań, do realizacji których powołana jest Policja, a wymienionych w art. 1 ustawy o Policji oraz innych przepisach, a także wymagań stawianych policjantowi, określonych w art. 25 ustawy o Policji. W konkretnym przypadku przesłanka ta stanowi podstawę do zwolnienia policjanta dopiero wtedy, gdy zwolnienia nie uzasadniają inne przepisy art. 41 ustawy. Organ wskazał, że częsta absencja chorobowa funkcjonariusza, od 3 sierpnia 2009 r. przekształciła się w długotrwałe zwolnienia lekarskie, przerywane 2–3 dniowymi okresami służby, mimo orzeczeń Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Katowicach nr 57/C/z/2010 z dnia 2 lutego 2010 r. i nr 355/C/z/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. o zdolności wymienionego do służby w Policji. Od 1 kwietnia 2009 r. do 31 stycznia 2011 r. A. M. nie pełnił służby w związku z chorobą przez ponad 570 dni, w tym okresie legitymował się zaświadczeniami o niezdolności do służby wystawianymi przez lekarzy specjalistów z różnych dziedzin, mimo że dwukrotnie w tym okresie został uznany za zdolnego do służby przez WKL MSWiA. Zdaniem organu świadczy to o świadomym obchodzeniu przez wymienionego przepisu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, umożliwiającego zwolnienie policjanta ze służby po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. A. M. swoim postępowaniem wpływa negatywnie na organizację służby w jednostce, jego notoryczna nieobecność powoduje, że niewykonywane przez niego zadania służbowe obciążają innych policjantów. Zachowanie takie rzutuje ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez właściwe wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Jednocześnie negatywnie wpływa na dyscyplinę służbową, stanowiąc również przejaw braku lojalności w stosunku do zatrudniających go organów Policji oraz naruszenie obowiązków wynikających ze złożonego ślubowania. Ma też ujemny wpływ na wizerunek Policji w społeczeństwie, jeśli wziąć pod uwagę okoliczność, że funkcjonariusz przebywający na zwolnieniu lekarskim pobiera uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym w pełnej wysokości. Organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Opinia ta nie jest dla organu wiążąca i nie stanowi dowodu w sprawie, zatem strona nie może skutecznie powoływać się na jej treść oraz wywodzić z niej skutków prawnych. Wskazał również, że organ I instancji w dniu 9 lutego 2011 r. wystąpił do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa śląskiego o wydanie opinii, zaś Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego w piśmie z dnia 22 lutego 2011 r. poinformował, że Prezydium Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa śląskiego uchwałą nr 84/N/2011 z dnia 21 lutego 2011 r. wyraziło pozytywną opinię o zamiarze zwolnienia wymienionego funkcjonariusza ze służby, która została następnie zatwierdzona w dniu 21 marca 2011 r. uchwałą Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. śląskiego nr 163/155/2011, co wobec treści § 21 Statutu NSZZ Policjantów, oznacza spełnienie przesłanki z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 k.p.a. Komendant Główny Policji wskazał, że przepis ten nie znajduje zastosowania do opinii wydawanej przez zakładową organizację związku zawodowego. W skardze na powyższy rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik A. M. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie oraz art. 43 ust. 3 tej ustawy przez wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby w sytuacji, gdy brak było prawomocnej opinii organu związku zawodowego i nieuwzględnienie okoliczności, iż opinia zastała wydana przez niewłaściwy organ statutowy NSZZ Policjantów województwa śląskiego, błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że skarżący świadomie obchodzi treść art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 106 § 2 i § 5 k.p.a., a także art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić" wskazuje, że zwolnienie to ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie omawianego przepisu powinna, w myśl art. 7 k.p.a., uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Jest to tym bardziej istotne, że ustawodawca używa określeń prawnie nie zdefiniowanych i nieostrych, gdy chodzi o "ważny interes służby". Na podstawie powyższego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99 (Lex nr 47389), stwierdzając jednocześnie, iż przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Okoliczności faktyczne zaś mają odnosić się do przepisu art. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacja służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1). Do jej podstawowych zadań należą w szczególności: ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (art. 1 ust. 2 pkt 1), ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania (art. 1 ust. 2 pkt 2) oraz współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi, a także z organami i instytucjami Unii Europejskiej na podstawie umów i porozumień międzynarodowych oraz odrębnych przepisów (art. 1 ust. 2 pkt 7). Sąd podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji ma charakter administracyjnoprawny. Jego istotą jest, w odróżnieniu od stosunku pracy, m.in. wzmożona stabilność zatrudnienia jako swoisty przywilej wynikający z pełnienia służby publicznej. Jednakże sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach tylko przywilejów, a bardziej służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne itd. Nie ulega wątpliwości, że na osobach pełniących służbę publiczną ciąży szczególny obowiązek troski o dobro wspólne, a idea dobra wspólnego zakłada ofiarność z ich strony, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt K 1/04, OTK ZV nr 9/17/2009, poz. 93). Rozpatrując w niniejszej sprawie "ważny interes służby" rozumiany jako interes społeczny, a pojmowany jako troska o dobro wspólne, Sąd podniósł, że wymaga on zapewnienia prawidłowej realizacji omawianych wyżej zadań nałożonych na Policję. Nie ulega wątpliwości, że sytuacja, kiedy funkcjonariusz Policji, tak jak skarżący, przebywa na długotrwałych zwolnieniach lekarskich w wymiarze ponad 570 dni w okresie od 1 kwietnia 2009 r. do 31 stycznia 2011 r., powoduje dezorganizację służby. Zadania przypisane do wykonania przez skarżącego muszą bowiem wykonywać inni funkcjonariusze jako czynności dodatkowe, a nierzadko w tzw. godzinach nadliczbowych. Ponadto, sytuacja taka, jak zasadnie podniósł organ, wpływa demoralizująco na pozostałych policjantów oraz na społeczny odbiór Policji, jeśli się weźmie pod uwagę okoliczność, że funkcjonariusz za czas przebywania na zwolnieniu lekarskim pobiera uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym w pełnej wysokości. Stanowi też przejaw braku lojalności w stosunku do zatrudniających go organów policyjnych oraz naruszenie obowiązków wynikających ze złożonego ślubowania, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 431/09. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również okoliczność, na którą organ zwrócił uwagę, że A. M., przebywając od 3 sierpnia 2009 r. na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, po orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Katowicach nr 57/C/z/2010 z dnia 2 lutego 2010 r., która stwierdziła, że policjant jest zdolny do służby, w dniu 3 lutego 2010 r. stawił się do służby, natomiast od 4 lutego ponownie zaczął korzystać ze zwolnień lekarskich. Wskazana komisja orzeczeniem z dnia 23 listopada 2010 r. nr 355/C/z/2010 także orzekła o zdolności skarżącego do służby, do której wymieniony stawił się jedynie w dniu 24 listopada 2010 r., zaś od dnia następnego znowu zaczął przebywać na zwolnieniach lekarskich. Wbrew zarzutowi pełnomocnika skarżącego, usprawiedliwione było wnioskowanie organu, iż takie postępowanie skarżącego prowadzi do obejścia przepisu art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, umożliwiającego zwolnienie policjanta ze służby po upływie 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby. W tym zakresie Sąd nie podzielił argumentacji pełnomocnika skarżącego, że godzi to w dobre imię oraz narusza uzasadnione interesy skarżącego. Za nieuzasadniony uznał Sąd także zarzut naruszenia art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Organizacją zakładową jest, w myśl § 20 pkt 1 lit. c/ Statutu Niezależnego Samorządowego Związku Zawodowego Policjantów, organizacja wojewódzka, której organami są stosownie do § 2 pkt 1 lit. e/, f/, g/ Statutu m.in. wojewódzka konferencja delegatów (WKD), zarząd wojewódzki (ZW) i prezydium zarządu wojewódzkiego (Prezydium ZW). Do szczególnych zadań zarządu wojewódzkiego należy, zgodnie z § 30 pkt 6 lit. g/ Statutu, podejmowanie uchwał w sprawach nieobjętych Statutem, a dotyczących działalności wojewódzkiej organizacji związkowej. Prezydium Zarządu Wojewódzkiego, analogicznie jak Prezydium Zarządu Głównego, wykonuje czynności należące do zakresu działania Zarządu Wojewódzkiego, jak wynika z treści § 30 pkt 3 Statutu, co oznacza, że może podejmować uchwały w sprawie opiniowania zamiaru zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 ustawy o Policji, które muszą być następnie zatwierdzone przez Zarząd Wojewódzki, w myśl § 28 pkt 4 Statutu. \N rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach w dniu 9 lutego 2011 r. wystąpił do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa śląskiego o wydanie opinii dotyczącej zamiaru zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Natomiast w piśmie z dnia 22 lutego 2011 r. Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w Katowicach poinformował, że Prezydium Zarządu Wojewódzkiego postanowiło wyrazić pozytywną opinię o zamiarze zwolnienia A.M. ze służby w Policji, załączając stosowną Uchwałę Prezydium ZW NSZZ woj. śląskiego Nr 84/155/2011. Uchwała ta została następnie zatwierdzona przez Zarząd Wojewódzki uchwałą z dnia 21 marca 2011 r. nr 163/155/2011, co nie jest w sprawie kwestionowane. W świetle powołanych wyżej regulacji nie ulega więc, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wątpliwości, że wymóg zawarty w przepisie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji został spełniony. Sąd uznał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 106 k.p.a. W orzecznictwie dotyczącym przepisu art. 106 k.p.a. przyjmuje się, że: "Najważniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięgnięciu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa" (uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 80). Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie personalnym, że przepis art. 106 k.p.a. nie znajduje zastosowania do opinii wydawanej przez zakładową organizację związku zawodowego w postępowaniu dotyczącym rozwiązania z policjantem stosunku służbowego. Trudno bowiem przypisać organom związku zawodowego cechy organów administracji publicznej, kiedy wydanie przedmiotowej opinii jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem ustawowych oraz statutowych zadań związku zawodowego. Takie stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1017/05, Lex nr 192128). Zdaniem Sądu pierwszej instancji chybiony jest też kolejny zarzut skargi polegający na nieuwzględnieniu przez organ odwoławczy okoliczności, że w rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, nie zamieszczono czytelnego podpisu osoby go wydającej, zawierającego co najmniej jej nazwisko, a nadto nie opatrzono go pieczątką imienną tej osoby. Przepis art. 107 § 1 k.p.a., zawierający wyliczenie elementów, jakie powinna posiadać decyzja, stanowi jedynie o podpisie z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Tym samym nie wprowadza wymogu złożenia przez osobę działającą w imieniu organu administracji publicznej czytelnego podpisu na decyzji. Natomiast, jak trafnie podniósł organ w zaskarżonym rozkazie, powołując się na ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak pieczątki imiennej na podpisie nie może dyskwalifikować tego aktu jako wydanego przez uprawniony organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1242/08, Lex nr 518990). Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 108 § 1 k.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W rozpatrywanej sprawie, na co zasadnie zwrócił uwagę organ, to w interesie społecznym, przejawiającym się szczególnym statusem i zadaniami Policji, rozumianym jako troska o dobro wspólne, jakim jest ochrona bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego leży, by funkcjonariusz, który nie pełni służby z przyczyn pozamerytorycznych, opuścił jej szeregi. W interesie społecznym jest, by w miejsce zwolnionego policjanta można było przyjąć do służby innego funkcjonariusza, który będzie wykonywał zadania, do których została powołana Policja. Sąd nie stwierdził też, aby organy naruszyły inne niż wyżej omówione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. M., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: 1) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w tej sprawie zachodzi "ważny interes służby" uzasadniający zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, podczas gdy organy administracji nie wykazały w tej sprawie na czym polega "ważny interes służby" i w jakim stopniu pozostanie w służbie skarżącego naruszyłoby "ważny interes służby", a w szczególności nie wykazały żadnymi wiarygodnymi dowodami, że zachowanie skarżącego ma negatywny wpływ na dyscyplinę służbową policjantów Komendy Miejskiej Policji w Dąbrowie Górniczej oraz dezorganizuje służbę, a przebywanie przez niego na długotrwałych zwolnieniach lekarskich zmierzało wyłącznie do świadomego obchodzenia art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji; 2) art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ administracji był uprawniony do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji w sytuacji, gdy brak było prawomocnej opinii organu związku zawodowego oraz w sytuacji gdy opinia została wydana przez niewłaściwy organ statutowy NSZZ Policjantów województwa śląskiego; II. Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: a) art. 10 i 81 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez udziału skarżącego oraz uznanie za udowodnione faktów, co do których skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się; b) art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne i niewyczerpujące odniesienie się do zarzutów, w tym nieodniesienie się przez organ II instancji do podniesionego w odwołaniu zarzutu dokonania przez organ I instancji błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, polegającego na przyjęciu, iż jedyną przyczyną korzystania przez mł. asp. A.M. ze zwolnień chorobowych była chęć nabycia uprawnień emerytalnych; c) art. 106 § 2 i § 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji, iż nie zawiadomiono strony przez organ I instancji o wystąpieniu do Niezależnego Samorządowego Związku Zawodowego Policjantów Zarząd Wojewódzki w Katowicach o wyrażenie opinii w przedmiocie zwolnienia mł. asp. A. M. ze służby w Policji, a następnie nie doręczono stronie pisma zawierającego opinię związku zawodowego, celem umożliwienia jej wniesienia od niej zażalenia; d) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji, iż na rozkazie personalnym organu I instancji nie zamieszczono czytelnego podpisu osoby go wydającej, zawierającego co najmniej jej nazwisko oraz nie opatrzono go pieczątką imienną tej osoby, e) art. 107 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji, iż organ I instancji sporządził uzasadnienia w sposób nie pozwalający na poznanie motywów, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, wydając rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby z uwagi na jej ważny interes; f) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i podjęcie rozstrzygnięcia nieznajdującego uzasadnienia w istniejącym materiale dowodowym, g) art. 108 § 1 i art. 135 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji, iż nastąpiło bezpodstawne nadanie przez organ I instancji decyzji – rozkazowi personalnemu o zwolnieniu ze służby rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowe motywy odnoszące się do poszczególnych zarzutów, akcentując przede wszystkim, że przyczyna problemów zdrowotnych A. M. nie jest fikcyjna i ma podłoże w ciężkich warunkach służby w Policji. Zdaniem skarżącego, jego problemy zdrowotne mają bezpośredni związek ze stosunkiem przełożonego służbowego Komendanta Miejskiego Policji w Dąbrowie Górniczej wobec jego osoby. Należało wyjaśnić podłoże tego konfliktu, przeprowadzić postępowanie dowodowe, z przesłuchaniem świadków włącznie. 3 Zarzucono ponadto m.in., że Sąd nie wziął pod uwagę, że skarżący z uwagi na pełną zaangażowania służbę "podupadł na zdrowiu", jednak dalej chce pracować w Policji. Oceniono jako bezzasadne twierdzenia Sądu, że absencja chorobowa powoduje dezorganizację służby i wpływa demoralizująco na innych funkcjonariuszy. Ponadto powołano dotychczasową argumentację odnoszącą się do pozostałych zarzutów, w tym m.in. dotyczącą naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, a Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania, jakie wskazane zostały w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna wniesiona przez A. M. nie mogła być uwzględniona. W skardze kasacyjnej zawarte zostały zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności należało więc odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzuty te nie zostały prawidłowo sformułowane. Wobec tego, że postępowanie sądowoadministracyjne uregulowane jest w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skarga kasacyjna dotyczy wyroku, to omawiane zarzuty winny wskazywać na uchybienia przepisom postępowania, jakie miały miejsce w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, a nadto należy wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w sprawie postawiony został wyłącznie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., to jest przepisu wskazującego sposób rozstrzygnięcia w razie, gdy Sąd rozpoznając skargę stwierdzi naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, nie wskazano natomiast na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji innych przepisów proceduralnych. Okoliczność, że zarzut ten powiązano z zarzutami dotyczącymi naruszenia w postępowaniu administracyjnym powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienia zdaniem skarżącego, zostały nieprawidłowo przez Sąd pominięte, a ponadto stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie w uchwale z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych, spowodowały, że zarzuty te w sprawie rozważono. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, jakie w odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przez organy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyraził w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zarzuty te, w większości podniesione już wcześniej w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie przedstawione w skardze, są nieuzasadnione. Zwolnienie skarżącego ze służby w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzedzone zostało wyjaśnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczących wystąpienia przesłanek "ważnego interesu służby". Organy nie uchybiły przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie prowadzone było zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., obydwie decyzje odpowiadają wymogom określonym w art. 107 k.p.a., także w zakresie podpisu i uzasadnienia. Rygor natychmiastowej wykonalności nadany został zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., organ właściwie umotywował to rozstrzygniecie. W sprawie nie wystąpiły przesłanki do wstrzymania przez organ odwoławczy natychmiastowego wykonania decyzji, niesłuszny jest więc również zarzut naruszenia art. 135 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, które nie zostałyby w sprawie dostatecznie wyjaśnione. Podane przez organy okoliczności dotyczące absencji chorobowej A. M. nie są przez skarżącego kwestionowane. Jak podano w zaskarżonej decyzji i co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, od 1 kwietnia 2009 r. do 31 stycznia 2011 r. A. M. nie pełnił służby w związku z chorobą przez ponad 570 dni w tym okresie legitymował się zaświadczeniami o niezdolności do służby wystawionymi przez lekarzy specjalistów z różnych dziedzin. Mimo, że dwukrotnie w tym okresie został uznany przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w Katowicach za zdolnego do służby w Policji bez żadnych ograniczeń (orzeczenia z dnia 2 lutego 2010 r. i z dnia 23 listopada 2010 r.) do służby stawił się wyłącznie w dniach 3 lutego 2010 r. i 24 listopada 2010 r., a więc bezpośrednio po każdym orzeczeniu komisji, w pozostałym okresie służby nie pełnił, przedstawił kolejne zwolnienia lekarskie. Absencja funkcjonariusza we wskazanym powyżej rozmiarze w sposób oczywisty musiała dezorganizować prace komórki organizacyjnej, w której pełnił on swoją służbę, dlatego wbrew przekonaniu skarżącego nie istniała potrzeba wykazywania w szczególny sposób tego faktu. Zarzut dotyczący naruszenia art. 10 i art. 81 k.p.a. postanowiony został wobec związku z twierdzeniem skarżącego, że do zasięgnięcia opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy, którego naruszenie również zarzucono, ma zastosowanie art. 106 k.p.a. Nie podzielając tego stanowiska należy uznać, że prawidłowo ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że art. 106 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania. Wyrażenie opinii przez organizację zakładową związku zawodowego policjantów co do zamiaru zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 ustawy o Policji nie nosi cech współdziałania organów, o jakim mowa w art. 106 k.p.a. W takim bowiem przypadku nie występuje nałożony przepisem prawa materialnego obowiązek współdziałania organów, gdy przepisy te kształtują zakres właściwości organów powodując, że organy, które mają podjąć współdziałanie nie mogą wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie, lecz muszą to czynić z pomocą innego organu, a organy współdziałające, chociaż nie one wydają decyzję w sprawie, mają obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem i wyrażenia w wiążącej formie swojego stanowiska. W sytuacjach, których dotyczy art. 106 k.p.a., każdy z organów współdziałających podejmuje czynność w ramach swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej, ale w odniesieniu do takiej sprawy, w której wydanie decyzji jest przypisane jednemu organowi, a drugi organ ma zająć stanowisko niezbędne do załatwienia sprawy (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 415, 416). Za nie uzasadnione należało również uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy tego wymaga ważny interes służby. Zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji przedstawiły w sprawie skonkretyzowane okoliczności, pozwalające przyjąć, że w stanie faktycznym sprawy wystąpiły niewątpliwie przesłanki do zwolnienia A. M. ze służby z uwagi na "ważny interes służby". Jak podniesiono, omawiana fakultatywna podstawa zwolnienia policjanta ze służby występuje wówczas, gdy w ocenie przełożonych, z uwagi na dobro służby, policjant nie powinien z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalszej służby, a zwolnienie ze służby nie może nastąpić na innej podstawie ustawowej. Taka sytuacja w sprawie rozpoznawanej wystąpiła. Poza sporem jest długotrwała absencja chorobowa skarżącego, mimo że dwukrotnie uznawany był przez odpowiednią komisję lekarską za zdolnego do służby w Policji bez żadnych ograniczeń, przerywana jedynie dwukrotnie na okresy jednodniowe, bezpośrednio po każdym z orzeczeń. Od 3 sierpnia 2009 r. do daty zwolnienia ze służby funkcjonariusz prawie nieprzerwanie przebywał na kolejnych zwolnieniach lekarskich wystawianych przez lekarzy różnych specjalności. W takiej sytuacji istniały przesłanki do wnioskowania organu, że postępowanie skarżącego zmierza do obejścia regulacji zawartej w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy, umożliwiającej zwolnienie policjanta ze służby po upływie 12 miesięcy od zaprzestania służby w powodu choroby. Powyższa absencja skarżącego dezorganizowała pracę komórki organizacyjnej, w której miał pełnić służbę, negatywnie wpływała na jakość, terminowość i prawidłowość realizacji zadań. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji – Policja jest formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Skarżący swoim postępowaniem negatywnie wpływał na dyscyplinę służbową poprzez przejawiany brak lojalności w stosunku do zatrudniających go organów Policji i naruszanie obowiązków wynikających ze ślubowania. Takie postępowanie policjanta miało też niewątpliwie negatywny wpływ na wizerunek Policji w społeczeństwie. W rozpoznawanej sprawie nie został również naruszony art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił szczegółowy wywód co do realizacji w sprawie obowiązku zasięgnięcia opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono okoliczności faktycznych i przesłanek prawnych podważających prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał działania podjęte w tym zakresie za prawidłowe. Jak wcześniej podniesiono, pogląd, że opinia powyższa wyrażona być powinna w trybie art. 106 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Dlatego również w tym zakresie skarga kasacyjna pozostać musiała bezskuteczna. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.