II GSK 564/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1845/11 w sprawie ze skargi M. P. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. P. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. P. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. P. (zwany także: skarżącym) złożył w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwanego dalej: OR ARiMR) wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych" Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. ARiMR pismem z [...] maja 2011 r. poinformowała skarżącego o odmowie przyznania pomocy, powołując się na okoliczności wskazane w § 14 ust. 4 pkt 1 w związku z ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.). Organ powołał się na fakt odebrania przez wnioskodawcę w dniu [...] kwietnia 2011 r. pisma z prośbą o uzupełnienie/wyjaśnienie wniosku, oraz na to, że skarżący nie dotrzymał wskazanego w § 14 ust. 3 rozporządzenia 21-dniowego terminu do uzupełnienia przedmiotowego wniosku. Następnie, po rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., ARiMR poinformowała skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu wezwania. Organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. matka skarżącego potwierdziła odbiór pisma ARiMR, zatem do dnia [...] maja 2011 r. skarżący winien uzupełnić swój wniosek. M. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia ARiMR. Skarżący wskazywał, że przewidziana w art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. –dalej: k.p.a.) zastępcza forma doręczenia pisma rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy "potwierdzenia odbioru" nie wynika, aby został spełniony warunek, iż K. P. zobowiązała się do oddania pisma adresatowi, czyli M. P. oraz że jest domownikiem adresata. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r. oddalił skargę uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnił, że podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, stanowi § 14 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z jego treścią jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie żadnego z braków, Agencja nie przyznaje pomocy. Ponadto, że zasadą wynikającą z Kodeksu postępowania administracyjnego jest doręczenie bezpośrednie, natomiast doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. jest od tej zasady wyjątkiem. Wskazano także, że ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159, ze zm.) stanowi, iż przesyłką poleconą jest przesyłka rejestrowana będąca przesyłką listową, przemieszczaną i doręczaną w sposób zabezpieczający ją przed utratą, ubytkiem zawartości lub uszkodzeniem (art. 3 pkt 19). A także, że za przesyłkę rejestrowaną uważa się przesyłkę przyjętą za pokwitowaniem przyjęcia i doręczaną za pokwitowaniem odbioru (art. 3 pkt 20). Sąd powołał się także na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34, ze zm.) dalej: rozporządzenie. Rozporządzenie to określa, iż przesyłki rejestrowane i przekazy pocztowe doręcza się za pokwitowaniem odbioru, po stwierdzeniu tożsamości osoby uprawnionej do odbioru. Pokwitowanie zaś odbioru przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego powinno zawierać czytelny podpis odbiorcy i datę odbioru. Ponadto Prawo pocztowe określa, iż przesyłka, może być także wydana ze skutkiem doręczenia osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem, jeżeli adresat nie złożył w placówce operatora zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego pod adresem wskazanym na przesyłce, przekazie pocztowym lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej. W aktach sprawy znajduje się duplikat potwierdzenia odbioru przesyłki, której adresatem był skarżący, podpisany przez K. P. wraz ze wskazaniem stopnia pokrewieństwa – "matka". Skarżący nie kwestionuje okoliczności, że K. P. jest domownikiem adresata. Sąd uznał, że kwestią sporną było więc, czy na pokwitowaniu odbioru przesyłki ma być oświadczenie, że przyjmujący zobowiązuje się oddać ją adresatowi. Zdaniem Sądu, z przepisów art. 43 k.p.a. nie wynikało, że domownik ma złożyć oddzielne oświadczenie, w którym zobowiązuje się do oddania przesyłki adresatowi. Wymóg taki nie wynika także z innych przepisów. Należało więc uznać, że K. P. była dorosłym domownikiem adresata, a na potwierdzeniu odbioru znajdował się jej podpis wraz z datą odbioru. WSA powołał się na fakt, że na blankiecie pokwitowania odbioru brak jest oddzielnej rubryki na złożenie oświadczenia osoby przyjmującej przesyłkę, iż zobowiązuje się ona do oddania jej adresatowi. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. P. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu przez WSA w W. uzasadnienia, które nie spełnia ustawowych wymogów w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz ustosunkowania się do twierdzeń i zarzutów skarżącego; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenia art. 43 k.p.a. poprzez jego zastosowanie do błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy i uznanie, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. nastąpiło skuteczne doręczenie pisma skarżącemu w sprawie uzupełnienia braków wniosku, na podstawie dowodu jakim jest duplikat potwierdzenia odbioru przesyłki sporządzony przez pocztę w dniu[...] maja 2011 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia przesłanek z art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazano, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, w tym podstawowej okoliczności, że matka skarżącego ( K. P. ) ani w dniu [...].04.2011r., ani w terminie późniejszym nie podpisała druku zwrotnego potwierdzenia odbioru. Natomiast znajdujący się w aktach sprawy duplikat potwierdzenia odbiory przesyłki (z datą [...].04.2011r.) nie ma odniesienia do żadnego oryginału, bowiem oryginalne potwierdzenie odbioru przesyłki nigdy nie zostało wypełnione w sposób wskazany w duplikacie. Zatem błędnie przyjął, że doszło do skutecznego doręczenia przesyłki kierowanej przez ARiMR do skarżącego podczas gdy w istocie nie doszło do zrealizowania przesłanek z art. 43 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. ARiMR zajęła stanowisko wobec skargi kasacyjnej, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ wskazał między innymi, że podjął wszelkie kroki niezbędne do ustalenia, kiedy nastąpiło doręczenie przesyłki, w tym zwrócił się do Poczty Polskiej S.A. o potwierdzenie daty jej odbioru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na jednej ustawowej podstawie kasacyjnej tj. naruszeniu przepisów postępowania. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji uznający za zgodne z prawem rozstrzygnięcie ARiMR o odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Przyczyną odmowy było nieusunięci przez skarżącego w terminie żadnego z braków wniosku, do czego był wzywany przez organ stosownym pismem. Podstawową kwestią w sprawie było, czy doszło do skutecznego doręczenia tego pisma w trybie art. 43 k.p.a. Przepis ten reguluje tzw. doręczenie zastępcze i stosowany jest w wypadku nieobecności adresata w domu uniemożliwiającej bezpośrednie doręczenie mu pisma. Warunkiem skuteczności doręczenia zastępczego jest spełnienie przewidzianych w przepisie przesłanek występujących łącznie. Po pierwsze musi wystąpić ww. warunek, aby adresat był nieobecny w domu, ponadto pismo można doręczyć tylko dorosłemu domownikowi ( sąsiadowi lub dozorcy domu) a osoba ta musi przyjąć pismo osobiście oraz za pokwitowaniem, o ile podjęła się oddania pisma adresatowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sąd Administracyjnego przyjmuje się, że pokwitowanie złożone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru jest następstwem aktu woli jakim jest podjęcie się przez tę osobę oddania adresatowi pisma. ( por. wyroki NSA z 24 października 1997r. sygn. akt I SA/Gd 360/97, z 14 marca 2007r. sygn. akt II GSK 315/06 oraz wyrok na który powołał się Sąd pierwszej instancji wydany w sprawie II GSK 60/09 opubl. Lex 596981). Dopiero dokonane prawidłowo doręczenie zastępcze, a więc z respektowaniem przesłanek, o których mowa w art. 43 k.p.a. stwarza domniemanie doręczenia pisma adresatowi i takie jest przeważające stanowisko doktryny oraz orzecznictwa sądowego. W świetle tych rozważań niewątpliwie słuszne jest stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że nie jest konieczne, aby na pokwitowaniu odbioru przesyłki było osobne oświadczenie, że przyjmujący zobowiązuje się oddać ją adresatowi. Podkreślić należy, że konieczne jest natomiast, aby przyjmujący pismo prawidłowo pokwitował potwierdzenie doręczenia, która to okoliczność umknęła uwagi Sądu. Nadmienić trzeba, że potwierdzenie doręczenia dokonuje się na zasadzie art. 46§ 1 k.p.a. oraz przepisów szczególnych tj. mających zastosowanie w sprawie art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. Prawo pocztowe i § 35 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych, zgodnie z którymi odbierający pismo winien złożyć na dowodzie doręczenia podpis, umożliwiający identyfikację tej osoby oraz datę odbioru. Z kolei zgodnie z § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia operator świadczy usługę w sposób umożliwiający uzyskanie potwierdzenia odbioru przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego, na pisemne żądanie nadawcy. W takim wypadku potwierdzenie odbioru polega na doręczeniu nadawcy formularza z pokwitowaniem adresata odbioru przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego. Do doręczenia formularza stosuje się odpowiednio przepisy art. 26 ustawy. Niesporne wydaje się w sprawie, że nie doszło do zwrotu formularza pokwitowania odbioru przesyłki pocztowej zawierającej pismo ARiMR wzywające skarżącego do uzupełnienia braków wniosku o pomoc. Jak wynika ze stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa "(...) przez nieuwagę listonosza nie został odłączony druk potwierdzenia od opakowania przesyłki." To stwierdzenie koresponduje z treścią pisma Poczty Polskiej S.A. znajdującym się na k 249 akt administracyjnych, w którym podano, że " Przez nieuwagę listonosza dołączony do przesyłki druk potwierdzenia odbioru nie został odłączony od opakowania przesyłki, a tym samym nie został pokwitowany przez odbiorcę przesyłki i zabrany w celu zwrotu do nadawcy." Do tej okoliczności nie ustosunkował się Sąd pierwszej instancji, mimo, że skarżący zwracał na nią uwagę, co wynika z protokołu rozprawy z dnia 25 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał tylko, że na k 228 akt administracyjnych znajduje się duplikat potwierdzenia przesyłki podpisany przez matkę skarżącego, z czego Sąd wywodzi skutki w postaci uznania za prawidłowe dokonania doręczenia w dniu 13.04.2011r. Należy jednak mieć na uwadze, że duplikat, to inaczej kopia lub drugi egzemplarz dokumentu, zatem winien on mieć bezpośrednie odniesienie do oryginału. WSA w ogóle pominął ten aspekt, co czyni słusznym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez zaskarżony wyrok treści art. 141 § 4 p.p.s.a. ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadny jest tym samym kolejny zarzut skargi kasacyjnej, gdyż wobec niedokonania oceny, czy wszystkie przesłanki doręczenia zastępczego zostały spełnione, uznanie prawidłowości tego doręczenia na podstawie art. 43 k.p.a. było co najmniej przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając powyższe rozważania ustosunkuje się do kwestii, czy doszło do prawidłowego pokwitowania doręczenia przesyłki przez matkę skarżącego K. P. w dniu [...] kwietnia 2011r., co dopiero pociąga za sobą skutek w postaci możliwości uznania, że został przez nią wyrażony akt woli - podjęcia się oddania przesyłki adresatowi, a więc czy zostały spełnione wszystkie przesłanki doręczenia zastępczego z art. 43 k.p.a. Z tych przyczyn skarga kasacyjna musiała zostać uwzględniona, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.