I OSK 526/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska, po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1464/11 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1464/11 oddalił skargę J. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Dyrektor Izby Celnej w W. w dniu [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323), mianował J. M. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy młodszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej. J. M. w odwołaniu domagał się uchylenia powyższego aktu i mianowania go na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Szef Służby Celnej utrzymał w mocy akt mianowania Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu wskazał, że ustawodawca w art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zobowiązał kierowników urzędów do mianowania funkcjonariuszy na aktualne stopnie służbowe. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach został uregulowany w art. 223 ust. 2-6 ustawy. Zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Odwołujący domaga się mianowania na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Powołany przepis dotyczy funkcjonariusza, który wskazane w nim wymogi spełniał bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś, że przed dniem wejścia w życie ustawy J. M. zajmował stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy rewidenta celnego. Na stanowisko starszego kontrolera celnego odwołujący został awansowany dnia [...] września 2008 r. i obowiązki na tym stanowisku nadal wykonywał w dniu poprzedzającym wejście w życie ustawy o Służbie Celnej. Stanowisko starszego kontrolera celnego nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Również posiadany przez odwołującego stopień służbowy rewidenta celnego nie upoważniał do określenia mu stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Mianowanie J. M. na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej było zatem prawidłowe. Szef Służby Celnej podkreślił ponadto, że nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Jednakże ustawodawca na mocy art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej uzależnił mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych od zajmowania -bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy- stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Skoro wówczas J. M. zajmował stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy rewidenta celnego, to przepis art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy nie mógł mieć do niego zastosowania. Należy również zwrócić uwagę, że przepis ten umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Oznacza to, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. W świetle powyższego w ocenie Szefa Służby Celnej przewidziane w art. 223 ustawy o Służbie Celnej zasady ustalenia nowego stopnia służbowego należy odnosić do sytuacji istniejącej w chwili utraty mocy obowiązującej poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej i do stanu zastanego w dniu wejścia w życie nowej ustawy pragmatycznej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. M., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie celnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację, polegającą na ustaleniu, że skarżący nie spełnia przesłanek do mianowania w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, a ponadto 1) naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o akt wewnętrzny kierownictwa, tj. interpretację Szefa Służby Celnej, 2) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bez wyjaśnienia stanu faktycznego i nieuwzględnieniu faktu pełnienia przez skarżącego w okresie od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] marca 2007 r. obowiązków Kierownika Referatu Likwidacji Towarów w Wydziale Egzekucji i Likwidacji Towarów w Izbie Celnej w W., czyli stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, 3) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa, 4) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa czynnego udziału w postępowaniu oraz pozbawienie skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, 5) naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm),dalej powoływana jako P.p.s.a., skargę J. M. oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawowe znaczenie przy badaniu niniejszej sprawy ma rozstrzygnięcie sporu dotyczącego wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Stosując wykładnię językową, należy dojść do wniosku, że wspomniany zwrot może oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Rezultaty wykładni językowej nie są zatem jednoznaczne, dlatego konieczne jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które pozwolą uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej przepisu. Zgodnie z zasadą wykładni systemowej nie jest dozwolona interpretacja przepisów prawa, która prowadzi do sprzeczności z innymi przepisami danej ustawy. Przy wykładni przepisów należy również brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Celem opisanej regulacji nie było awansowanie, które uwzględniałoby dotychczasowy przebieg służby, przebyte szkolenia, podniesione kwalifikacje lecz tylko przeniesienie funkcjonariuszy w zakres nowej regulacji prawnej. Przyjmując, że celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej było płynne przekształcenie dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą, zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Założenie, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. WSA w Warszawie podkreślił ponadto, że organy orzekające w sprawie nie kwestionowały, że w okresie od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] marca 2007 r. skarżący pełnił obowiązki Kierownika Referatu Likwidacji Towarów w Wydziale Egzekucji i Likwidacji Towarów w Izbie Celnej w W.. Jednakże okoliczność, te nie miał przy wydawaniu decyzji żadnego znaczenia, gdyż w sprawie bezspornym jest, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, skarżący nie pełnił już żadnych funkcji i nie zajmował stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., Sąd wskazał, że Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 stwierdził, iż ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych i jego istotne elementy. Nie są nią natomiast objęte wnioski o awans na wyższy stopień służbowy, ponieważ takie roszczenia funkcjonariuszowi nie przysługują. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy oraz związana z tym dyspozycyjność. Dlatego też organ wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., zaznaczył, że utrzymuje w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu. Sąd I instancji za nieuzasadnione uznał również zarzuty naruszenia art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a. W skardze kasacyjnej J. M., reprezentowany przez adwokata, domagał się uchylenia powyższego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżący nie spełnia przesłanek do mianowania na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, a w konsekwencji niezastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [... kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wykładnia językowa jest wystarczająca do jednoznacznego ustalenia znaczenia normy prawnej zawartej w art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej. Dlatego też zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy", użyty w powołanym przepisie powinien być rozumiany zgodnie z wykładnią językową jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy o Służbie Celnej. Należy podkreślić, że ustawa o Służbie Celnej nie posługuje się pojęciem "w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie ustawy". Gdyby wolą ustawodawcy było zawężenie granic czasowych umożliwiających określenie nowego stopnia służbowego w korpusie oficerów młodszych, to przepis art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej zawierałby na przykład sformułowanie "funkcjonariuszowi celnemu, który w okresie bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy". Tymczasem brzmienie powołanej normy prawnej jest odmienne. Skarżący kasacyjnie stwierdził również, że art. 223 ust. 2 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej nie wskazuje żadnego dodatkowego kryterium "bezpośredniości" okresu zajmowania stanowiska bądź pełnienia obowiązków, zaś tworzenie dodatkowego kryterium byłoby nieuprawnionym wyjściem poza ramy normy prawnej i tworzeniem dodatkowych, pozaustawowych kwantyfikatorów warunkujących określenie stopnia w korpusie oficerów młodszych. Skoro zatem ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "przed dniem wejścia w życie", to niejednoznaczność i nieprecyzyjność tego sformułowania użytego przez ustawodawcę nie może obciążać obywatela. Przerzucanie na obywatela konsekwencji niezamierzonego przez ustawodawcę braku precyzji sformułowań ustawowych grodzi w jedną z fundamentalnych zasad ustroju konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej wywodzoną z treści art. 2 Konstytucji RP. Należy zauważyć, że także pozostałe reguły wykładni prowadzą do wniosku, że nie mogło być wolą racjonalnego ustawodawcy pozbawienie możliwości ubiegania się o rekrutację na wyższe stanowiska kierownicze tych funkcjonariuszy celnych, którzy w przeszłości realizowali obowiązki służbowe na stanowiskach kierowniczych. Odwołując się więc do zasad sprawiedliwości oraz racjonalności ustawodawcy, należy przyjąć, że niemożliwa do pogodzenia z tymi zasadami byłaby sytuacja, gdy na podstawie art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej do korpusu oficerów młodszych uzyskałby mianowanie funkcjonariusz, któremu zaledwie na kilka dni przed wejściem w życie tej ustawy powierzono stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, a nie posiadał stopnia aspiranta celnego, starszego aspiranta celnego, podkomisarza celnego, ani tym bardziej komisarza celnego, nadkomisarza celnego, generalnego komisarza celnego albo krajowego komisarza celnego, natomiast nie zostałby mianowany do tego korpusu funkcjonariusz celny, który wprawdzie również nie posiadał żadnego z tych stopni, jednak przez wiele lat pełnił bardzo odpowiedzialne i eksponowane funkcje związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych i pracowników, a jedynie na krótko przed wejściem w życie ustawy o Służbie Celnej został takich funkcji pozbawiony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem- tak jak w niniejszej sprawie- nie występuje żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zasadniczy zarzut dotyczy naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji, a poprzednio organy celne, błędnie zinterpretowały powołany przepis, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zastosowania tej normy prawnej i przesądziło o podstawie prawnej mianowania J. M. na stanowisko służbowe w określonym korpusie Służby Celnej. Istota sformułowanych w skardze kasacyjnej wytyków sprowadza się zatem do wykładni nie tylko powołanego przepisu art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a także w art.223 ust.1 tej ustawy stanowiącego podstawę materialną decyzji w przedmiocie nadania skarżącemu aktualnego stopnia służbowego, a konkretnie do ustalenia znaczenia użytego tam sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy". W pierwszej kolejności zauważyć należy, że rozumienie określonego zwrotu prawnego stanowi wynik (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej. Wykładnia to określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego zachodzącego wówczas, gdy istnieje konieczność zastosowania danego przepisu. Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Na ogół pierwszeństwo daje się wykładni językowej, jednakże coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, zwłaszcza gdy reguły językowe nie prowadzą do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu (tak Maciej Zieliński w: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008 cit., str. 60 i 244). Znaczenie przepisu –jak zauważył L. Morawski (Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002. s. 77)- zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników językowych, takich jak między innymi cele i funkcje danej regulacji prawnej (kontekst funkcjonalny). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu może być uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym jest dla wszystkich jednoznaczne. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Wynika to przede wszystkim z tego, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie. Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że omawiany zwrot jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa niewątpliwie nie jest wystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni. Występujące na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości nie należą zresztą do odosobnionych. Dlatego to właśnie rolą sądów jest ustalenie znaczenia normy prawnej stosownie do woli ustawodawcy w świetle przepisów Konstytucji, w zgodzie z regulacjami prawa międzynarodowego i adekwatnie do istniejących w dacie jej dokonywania warunków, a w konsekwencji dokonanie takiej interpretacji, która uwzględniałaby zarówno tekst prawa, jak i sens jego wydania. Przy interpretacji omawianego zwrotu pewną wskazówkę może stanowić uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W projekcie tego aktu prawnego zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie ukształtowanych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w tych przepisach zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej. Zauważyć zatem trzeba, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak niespornych reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji, formułuje się do ustawodawcy postulat rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem nierespektowanie tej zasady skutkuje koniecznością rozwiązywania takich problemów przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza sądy (Sławomira Wronkowska, Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa, 2004 r., str. 81). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego badając sporne zagadnienie, należy mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja prawa zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Proces interpretacji trzeba przede wszystkim rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wyraża ona regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu znowelizowanej pragmatyki służbowej. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach. Po pierwsze nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, skoro z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Te ostatnie zagadnienia, nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie służbowe. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia musi być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej. Z powyższych względów Sądowi I instancji nie można zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej. W konsekwencji za chybiony należy także uznać wytyk dotyczący art. 145 § 1 pkt.1 lit.a P.p.s.a. Oczywistym bowiem jest, że skoro nie naruszono przepisów prawa materialnego, to nie zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie powołanego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.