I OSK 773/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 145/11 odrzucającego skargę J. P. na bezczynność Starosty Krakowskiego w załatwieniu sprawy o zwrot nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 145/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. P. na bezczynność Starosty Krakowskiego w załatwieniu sprawy o zwrot nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż J. P. wniosła skargę na bezczynność Starosty Krakowskiego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1233/01. Postępowanie administracyjne, które było przedmiotem kontroli sądu w tej sprawie dotyczyło postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, położonych w Krakowie i oznaczonych jako działki nr (...) i zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 11 maja 2000 r. W uzasadnieniu skargi J. P. szczegółowo opisała przebieg postępowania administracyjnego po wymienionym wyroku. Powołała się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 lipca 2008 r., sygn. II SAB/Kr 102/07, którym oddalono skargę J. P. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w tej sprawie. Skarga kasacyjna J. P. od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2009 r., sygn. l OSK 1392/08. Z kolei wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 331/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę J. P. na niewykonanie przez Starostę Krakowskiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1233/01 i wymierzył temu organowi grzywnę w wysokości 2000 zł. Skarga kasacyjna Starosty Krakowskiego została przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalona wyrokiem z 11 grudnia 2009 r., sygn. l OSK 893/09. Pismami z 18 sierpnia 2009 r. J. P. wezwała Starostę Krakowskiego do wykonania wyroku o sygn. II SA/Kr 1233/01 oraz wniosła zażalenie na bezczynność tego organu do Wojewody Małopolskiego. W dniu (...) czerwca 2010 r. Starosta Krakowski wydał w przedmiotowej sprawie decyzję, jednakże Wojewoda Małopolski uchylił ją decyzją z (...) października 2010 r. Prawomocnym wyrokiem z 21 marca 2011 r. sygn. II SA/Kr 1484/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego. Po zwrocie akt z sądu Starosta Krakowski pismem z 13 września 2011 r. zawiadomił strony, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie do dnia 31 listopada 2011 r. Skarżąca zakwestionowała treść tego pisma podnosząc, że podane w nim okoliczności nie mogą stanowić podstawy do przedłużania terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie skarżąca wielokrotnie wzywała organ l i II instancji do wykonania wyroku w sprawie II SA/Kr 1233/01, jak również składała do Wojewody Małopolskiego zażalenia na bezczynność Starosty Krakowskiego. Ostatnie takie zażalenie nosi datę 18 sierpnia 2009 r. Po rozpoznaniu tego zażalenia tj. w dniu (...) czerwca 2010 r. Starosta Krakowski w sprawie decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości. W ten sposób ustała bezczynność objęta wskazanym zażaleniem. Rozstrzygnięcie sprawy decyzją w pewien sposób "skonsumowało" wcześniejszą bezczynność organu administracji, a co za tym idzie także środki zmierzające do jej zwalczenia. Po uchyleniu przez organ II instancji decyzji z (...) czerwca 2010 r. i zwrocie akt do Starosty Krakowskiego, jeżeli zdaniem strony organ l instancji ponownie pozostawał w bezczynności, J. P. powinna wnieść nowy środek zaskarżenia tzn. kolejne zażalenie na bezczynność organu l instancji. Skoro po wydaniu rozstrzygnięcia kasatoryjnego w sprawie skarżąca nie wniosła zażalenia na bezczynność, to należy uznać, że nie wyczerpała ona środków zaskarżenia, co jest koniecznym warunkiem formalnym dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Wobec powyższego skarga ta jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła J. P. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a, w związku z art. 37 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. 2. art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne i odrzucenie skargi. 3. art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę przez Sąd faktów powszechnie znanych i znanych Sądowi z urzędu, istotnych dla podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia. 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, argumentów i zarzutów Strony Skarżącej. 5. art. 149 § 1 i § 2 poprzez niezastosowanie tego przepisu prawa. 6. art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, w której przepisy te winne były znaleźć zastosowanie, a to z uwagi na spełnienie zawartych w nich przesłanek. 7. niewykonanie podstawowego zadania sądu administracyjnego, poprzez nie zapewnienie ochrony prawa skarżącej do rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania w sądach administracyjnych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie uwzględnił stanu faktycznego sprawy w zakresie terminowości jej rozpatrywania, jak również nie rozpoznał skargi w zakresie żądanym przez skarżącą. Z analizy przebiegu postępowania wynika, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ostatnie zażalenie skarżącej z dnia 18 sierpnia 2009 r. nie zostało rozpatrzone przez Wojewodę Małopolskiego. Organ ten pismem z dnia 7 października 2009 r. odmówił rozpatrzenia zażalenia z dnia 18 sierpnia 2009 r. na niezałatwienie w terminie sprawy przez Starostę Krakowskiego. Pismo to wyjaśnia, że wydając postanowienie z dnia (...) grudnia 2007 r. uznające za nieuzasadnione wcześniejsze zażalenie na bezczynność Starosty Krakowskiego Organ ten nie może ponownie orzekać w przedmiocie niezałatwienia przez Starostę Krakowskiego sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 37 kpa. Równocześnie pismem tym strona została poinformowana, że jedyną formą dalszego przeciwdziałania bezczynności organu I instancji jest wniesienie skargi na bezczynność, o jakiej mowa w przepisach art. 3 § 2 pkt. 8 w związku z art. 149 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle nie odniósł się do zasadności powołanych przez skarżącą na wstępie skargi z dnia 26 września 2011 r. przepisów art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. Skarżąca, pismem z dnia 18 sierpnia 2009 r. wezwała Starostę Krakowskiego do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1233/01, spełniając tym samym przesłanki skargi do sądu administracyjnego wynikające z przepisów art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. Wprawdzie Starosta Krakowski decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, lecz decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia (...) czerwca 2010 r. W tej sytuacji nie można uznać, że Starosta Krakowski pozytywnie odpowiedział na wezwanie skarżącej z dnia 18 sierpnia 2009 r. Z przedstawionych powyżej faktów wynika, że: po pierwsze: podejmowane przez skarżącą działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie znalazły skutecznego i zgodnego z tym prawem wsparcia w organach II instancji, Wojewody Małopolskiego w stosunku do Starosty Krakowskiego oraz Ministra Budownictwa, a następnie Ministra Infrastruktury, w stosunku do Wojewody Małopolskiego; po drugie: według Wojewody Małopolskiego, skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 kpa, warunkujący możliwość wniesienia na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Starosty Krakowskiego. Wojewoda Małopolski uznaje bowiem, że orzekanie w przedmiocie niezałatwienia przedmiotowej sprawy w terminie przez Starostę Krakowskiego byłoby ponownym załatwianiem tej samej sprawy. Podobnego zdania jest również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w zaskarżonym postanowieniu również mówi o wielokrotnych zażaleniach składanych przez skarżącą w tej samej sprawie. - po trzecie: skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2011 r., złożona w dniu 27 września za pośrednictwem Starosty Krakowskiego, nie została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zakresie spełnienia przesłanek zawartych w przepisach art. 154 § 1 i § 6, a decyzja Sądu o rozłączeniu skargi na dwie oddzielne skargi nie znajduje uzasadnienia prawnego. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę obiektywny porządek prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 52 § 2 p.p.s.a., w związku z art. 37 k.p.a., uznając, iż skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżania, co stanowi warunek formalny dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył ponadto art. 154 § 1 i § 6, nie odnosząc się do zasadności zastosowania tych przepisów i ich nie stosując. Zaistniała sytuacja, bezskutecznego prowadzenia postępowania administracyjnego od 12 lat, rodzi pytanie o obiektywnie uzasadniony czas trwania załatwiania słusznej sprawy wniesionej do organów państwa przez obywatela. Już po wydaniu tego rozstrzygnięcia, pismem z dnia 8 grudnia 2011 r., skarżąca wniosła do Wojewody Małopolskiego zażalenie na niezałatwienie w terminie przewidzianym obowiązującymi przepisami przez Starostę Krakowskiego przedmiotowej sprawy. Wojewoda Małopolski zawiadomieniem z dnia 13 stycznia 2012 r. poinformował, że nie jest możliwe zakończenie postępowania w ustawowym terminie ze względu na fakt, iż do dnia dzisiejszego do tutejszego organu nie wpłynęły akta przedmiotowej sprawy. Powołując przepis art. 36 § 2 k.p.a. Wojewoda Małopolski wyznaczył nowy termin rozpatrzenia zażalenia do dnia 29 lutego 2012 r. Natomiast Starosta Krakowski kolejnym zawiadomieniem z dnia 30 stycznia 2012 r. poinformował skarżącą, że w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości w dalszym ciągu prowadzone jest postępowanie wyjaśniające zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozpoznania zgłoszonego roszczenia i wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy na dzień 30 kwietnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Krakowski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sposób prawidłowy przyjął, iż skarga na bezczynność Starosty Krakowskiego podlegała odrzuceniu ze względu na niewyczerpanie środków zaskarżenia poprzez skierowanie zażalenia do Wojewody Małopolskiego. W przypadku skargi na bezczynność organu pierwszej instancji, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jej wniesienie dopuszczalne jest dopiero - jak słusznie podnosił Sąd pierwszej instancji - po wyczerpaniu środków zaskarżenia, do których należy zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca po wydaniu przez starostę decyzji z dnia (...) czerwca 2010 r. zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. nie złożyła, a tym samym nie wyczerpała przysługujących jej w postępowaniu przed organami administracji środków zaskarżenia. Za takie zażalenie nie może zostać uznane powoływane przez skarżącą w skardze kasacyjnej zażalenie z dnia 18 sierpnia 2009 r. na niezałatwienie w terminie sprawy przez Starostę Krakowskiego, na które Wojewoda Małopolski udzielił odpowiedzi pismem z dnia 7 października 2009 r., w którym odmówił jego rozpatrzenia. Należy bowiem zauważyć, iż w dniu (...) czerwca 2010 r. Starosta Krakowski wydał w sprawie decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości, a zatem podjął czynność w sprawie i od tego momentu skarżącą zarzucając temu organowi bezczynność, winna skierować zażalenie w trybie art. 37 §1 k.p.a. do organu wyższego stopnia. W związku z powyższym wniesienie przez skarżącą skargi do sądu administracyjnego, mimo, że przysługiwał jej jeszcze środek zaskarżenia w postaci zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. nie można uznać za wyczerpanie środków zaskarżenia, a samo wniesienie skargi za niedopuszczalne. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i zarzut naruszenia tego przepisu, a także pozostałych przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy uznać za nieuzasadniony. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 §1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.