II SA/Ol 79/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ekshumacji zwłok/szczątków oddala skargę. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że decyzjami z dnia 7 lutego 2008 r., znak: "[...]", Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ostródzie zezwolił H.H. na przeprowadzenie ekshumacji zwłok (szczątków) O. i J.H. z cmentarza komunalnego przy ul. C. w O. na cmentarz komunalny przy ul. S. w O. W dniu 18 sierpnia 2008 r. P.H. wystąpił z wnioskiem o zgodę na ekshumację szczątków O. i J. H. w celu przeniesienia ich na miejsce pierwotnego pochówku, tj. na cmentarz przy ul. C. w O. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2008 r. organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie o wydanie zezwolenia na ponowną ekshumację O. i J.H. i wezwał strony do wystąpienia do Sądu Rejonowego w O. w terminie do dnia 15 października 2008 r. o rozstrzygnięcie o prawie podmiotowym w zakresie ekshumacji przodków. Postanowieniem z dnia 9 września 2008 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/Ol 809/08) oddalił skargi P.H. i G.H. na to postanowienie. Powyższy wyrok został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 151/09). W uzasadnieniu wskazano, że dla uchylenia decyzji (postanowienia) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie ma znaczenia, iż zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Zasadą jest bowiem, że sąd administracyjny w urzędu uchyla zaskarżony akt administracyjny, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, także tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Ol 380/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, orzekł że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu i zasądził na rzecz skarżących 380 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd stwierdził, że pomimo ustalenia przez organ odwoławczy, iż istnieje jeszcze jedna osoba uprawniona do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, tj. G.H., nie podjęto żadnych działań w celu zapewnienia mu udział w postępowaniu. Skutkowało to pozbawieniem tego skarżącego udziału w postępowaniu administracyjnym przed organami inspekcji sanitarnej, co stanowiło przesłankę obligującą sąd do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 6 listopada 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O., na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 23, poz. 295 ze zm.), odmówił P.H. wyrażenia zgody na ekshumację szczątków J. i O.H. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż oprócz H.H, I.L., P.H i G.H, osobami uprawnionymi do żądania ekshumacji w rozpoznawanej sprawie są prawnuki zmarłych: "[...]". Z oświadczeń osób uprawnionych wynikało, że zstępni, z wyłączeniem P.H. i G.H, sprzeciwili się ponownej ekshumacji szczątków przodków. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. W sprawie brak było zgody wszystkich uprawnionych osób, a żadna ze stron nie wystąpiła do sądu o rozstrzygnięcie w tej sprawie. W złożonym odwołaniu P.H i G.H zarzucili, że organ pierwszej instancji nie wykazał istnienia przyczyn, dla których wniosek P.H nie zasługiwał na uwzględnienie. Przedmiotowy wniosek był jasny i nie wymagał uściślenia. Zdaniem odwołujących się, prawnukowie nie byli legitymowani w tym postępowaniu, a błędne ustalenie stron miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na oświadczeniach tych osób organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie. Zarzucili ponadto, że organ uwzględnił okoliczności faktyczne stwierdzone w innym postępowaniu administracyjnym. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. decyzją z dnia 15 grudnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że organ pierwszej instancji wyjaśniając stan faktyczny ustalił m.in. krąg osób uprawnionych do żądania ekshumacji i wolę tych osób co do miejsca spoczynku przodków. Wprawdzie ustaleń tych dokonano w postępowaniu wszczętym z wniosku H.H, lecz stan faktyczny był tożsamy ze stanem faktycznym w przedmiotowej sprawie. W obu sprawach do kręgu osób uprawnionych do żądania ekshumacji należą zstępni zmarłych, tj. wnukowie i prawnukowie J.i O.H. Zdaniem organu odwoławczego z treści art. 10 w związku z art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że zstępni osoby zmarłej są, w przeciwieństwie np. do krewnych bocznych czy powinowatych, określeni bez żadnego ograniczenia. Organ odwoławczy zauważył, że pomiędzy uprawnionymi istnieje spór co do miejsca, w którym powinny spoczywać zwłoki J. i O.H. Stwierdził, że prawo pochowania zwłok osoby zmarłej (wraz z prawem do ekshumacji) oraz pamięć o niej stanowi dobro osobiste chronione art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego, do ochrony których powołany jest sąd powszechny. Zaznaczył ponadto, że prawo do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących członków rodziny zmarłego, wobec czego do zmiany tego miejsca wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych, którą może zastąpić rozstrzygnięcie sądu powszechnego. Wobec sprzeciwu H.H i I.L co do przeniesienia szczątków dziadków na pierwotne miejsce pochówku, postępowanie wszczęte z wniosku P.H. zostało zawieszone, a organ pierwszej instancji wezwał strony do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie o prawie podmiotowym osobistym w zakresie ekshumacji zwłok. Organ podkreślił, że ze złożonych przez wnuków i prawnuków oświadczeń wynikało, że wszyscy zstępni, z wyjątkiem P.H. i G.H, sprzeciwili się ponownej ekshumacji przodków. Wobec istniejącego sporu co do miejsca spoczywania szczątków J. i O.H organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mogły wydać zezwolenia na ich ponowną ekshumację. W złożonej skardze P.H. zarzucił, że organy inspekcji sanitarnej nie wykonały wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Ol 380/09), którym uchylono postanowienie o zawieszeniu postępowania, gdyż organy nie zawiesiły toczącego się postępowania. Zdaniem skarżącego, zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte, pomimo to organ nie podjął żadnych działań. Skoro w niniejszym postępowaniu istniało zagadnienie wstępne, to organ winien był je zawiesić, a nie posiłkować się taką czynnością z innego postępowania. Zarzucił ponadto, że nieprawidłowo ustalono strony postępowania, gdyż prawnukowie nie są stronami postępowania. Zdaniem skarżącego, wykładnia językowa art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest niewystarczająca i niezbędne jest posiłkowanie się innymi metodami wykładni, w tym funkcjonalnej i celowościowej. Stwierdził, że nieracjonalne byłoby przyjęcie, że wszyscy zstępni są uprawnieni. Należy zatem przyjąć pewną kolejność uprawnionych (wnukowie, prawnukowie i praprawnukowie), gdyż inaczej krąg podmiotów będzie na tyle duży, że niemożliwe byłoby wzięcie wszystkich pod uwagę. Swój wywód uzasadnił stopniem związania i pamięci o zmarłych. Zarzucił ponadto, że nie wzięto pod uwagę innych zstępnych, w tym P.L., i pozbawiono ich możności udziału w postępowaniu, a ich zgoda była również niezbędna w świetle ustawy. Powyższe stanowi kwalifikowaną wadę procesową i rażącą wadę materialną, gdyż nie ustalono ich woli co do ekshumacji pra- lub prapradziadków. W odpowiedzi na skargę W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ nie podzielił ponadto zarzutu dotyczącego niewykonania wyroku Sądu z dnia 12 maja 2009 r. Podniósł, że w wyroku tym Sąd nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania, lecz wyraził oceną prawną dotyczącą stanu faktycznego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zauważył, że skarżący niekonsekwentnie zarzuca organom, iż nie zawiesiły ponownie postępowania w sprawie, podczas gdy w piśmie z dnia 22 września 2009 r. podał, że żadna ze stron nie zamierza wystąpić do Okręgowego Sądu w E. o rozstrzygnięcie o prawie do określenia miejsca pochówku przodków. Ponadto wskazał, że po wydaniu powyższego wyroku zmieniły się okoliczności sprawy, gdyż niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy o sygn. akt II SA/Ol 380/09, organ pierwszej instancji wydał w dniu 17 lipca 2009 r. postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzjami z dnia 7 lutego 2008 r. Przyznał, że oświadczenia stron i dokumenty zebrane we wznowionych postępowaniach były, na podstawie art. 75 i art. 77 § 4 K.p.a., dowodami również w niniejszej sprawie. Ponadto wskazał, iż nawet jeśli naruszono art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych określając zbyt szeroko krąg osób uprawnionych do pochowania zwłok i do żądania ekshumacji, to naruszenie takie nie jest naruszeniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy byłoby takie samo. Uznanie, że stronami postępowania są wyłącznie wnukowie J. i O.H. nie zmieniałoby bowiem stanu faktycznego sprawy, w szczególności tego, że pomiędzy stronami istnieje konflikt co do miejsca spoczywania szczątków ich przodków. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że ani H.H, ani skarżący, składając wnioski o wydanie zezwolenia na przeniesienie zwłok przodków, nie wskazali kręgu osób uprawnionych. Następstwem tego było wznowienie postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami z dnia 7 lutego 2008 r. W tym postępowaniu organ wezwał strony m.in. do wskazania osób uprawnionych do żądania ekshumacji. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego i G.H oświadczył, że w kręgu osób uprawnionych są wnukowie J. i OH. Z oświadczenia H.H wynikało natomiast, iż poza jego rodzeństwem, osobami uprawnionymi do żądania ekshumacji są także prawnukowie zmarłych. W tej sytuacji niezrozumiałym jest, dlaczego skarżący wskazał dopiero w skardze P.L jako należącego do kręgu osób wymienionych w art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, pomimo że był wzywany do wskazania tych osób w trakcie wznowionego postępowania. Powyższe dotyczy również faktu wniesienia w dniu 4 stycznia 2010 r. skargi przez R.H., najstarszego syna G.H., który do tej pory nie brał udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono skarżącemu wyrażenia zgody na ponowną ekshumację szczątków J. i O.H. w celu przeniesienia ich na miejsce pierwotnego pochówku. Decyzję tę wydano na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 23, poz. 295 ze zm.), zgodnie z którym ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Osobami uprawnionymi do pochowania zwłok ludzkich, stosownie do art. 10 ust. 1 tej ustaw są najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek(ka), 2) krewni zstępni, 3) krewni wstępni, 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa, 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Prawo pochowania zwłok osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej przysługuje właściwym organom wojskowym w myśl przepisów wojskowych. Prawo pochowania zwłok osób zasłużonych wobec Państwa i społeczeństwa przysługuje organom państwowym, instytucjom i organizacjom społecznym. Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą. Błędne jest stanowisko, że z art. 10 ustawy należy wywodzić kolejność uprawnionych. Cytowany wyżej przepis jest jasny i precyzyjny, wobec czego nie wymaga dokonania wykładni innej niż gramatyczna. Zasadą jest bowiem, że nie poddaje się wykładni systemowej lub funkcjonalnej przepisu, którego sens językowy jest jasny. Stanowisko to podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99 (OTK nr 5/2000, poz. 141), w którym stwierdził, że "w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Podobnie ma się rzecz z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językowych, a wykładnia funkcjonalna (celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego z możliwych znaczeń językowych. W obu wypadkach interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni". Nie można zatem ograniczać tylko w drodze wykładni funkcjonalnej prawa do sprawienia pochówku oraz ekshumacji zmarłego. Nie budzi wątpliwości, że uprawnienie do pochowania zwłok oraz do dokonania ekshumacji zwłok i szczątków jest prawem wspólnym m.in. wszystkich żyjących członków rodziny zmarłego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1620/08). Z powyższego wynika, że do podjęcia tych działań wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika natomiast bezspornie, że w rozpoznawanej sprawie pomiędzy osobami uprawnionymi do ekshumacji zwłok istnieje wyraźny spór co do miejsca pochówku ich przodków. Brak zgody na ponowną ekshumację przodków wyrazili wnukowie O. i J.H: H.H. i I.L. oraz prawnukowie zmarłych: "[...]". W pisemnych oświadczeniach złożonych w dniach 30 i 31 lipca 2009 r., osoby te zgodziły się wyłącznie na pierwotną ekshumację. Okoliczność ta wyklucza możliwość wyrażenia zgody przez organ inspekcji sanitarnej na powtórną ekshumację szczątków O. i J.H. Niemniej jednak, nawet przyjęcie stanowiska skarżącego, że stronami postępowania powinny być wyłącznie wnukowie J. i O.H., nie zmieniłoby stanu faktycznego sprawy gdyż między tymi stronami również istnieje konflikt co do miejsca spoczywania szczątków ich przodków. Faktem jest, że oświadczenia rodziny, o których mowa wyżej nie zostały złożone w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, lecz we wznowionym postępowaniu zakończonym decyzjami z dnia 7 lutego 2008 r., którymi wyrażono zgodę na wniosek H.H., na pierwotną ekshumację jego przodków, jednak jest to okoliczność bez znaczenia, gdyż tym samym osobom przysługuje przymiot strony w obu tych postępowaniach. Ponadto, wskazać należy, że organ administracji ma wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1). Tak więc uwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy z wniosku skarżącego materiału dowodowego zgromadzonego w toku innego postępowania administracyjnego, które również dotyczyło ekshumacji O. i J.H., nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Działanie takie służyło również realizacji innej naczelnej zasady postępowania administracyjnego – zasady szybkości i prostoty postępowania. Zgodnie bowiem z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy administracyjnej poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty, nie zaś podejmowanie czy powtarzanie czynności procesowych, które nie wpłynęłyby w żaden sposób na jej rozstrzygnięcie, a jednocześnie skutkowałyby przewlekłością postępowania. Brak zgody stron postępowania powoduje, że wskazanie przez skarżącego na etapie postępowania sądowego kolejnych osób, które mogłyby znajdować się w kręgu uprawnionych zgodnie z art. 10 ustawy, nie zmieniłoby rozstrzygnięcia i nie może być kwalifikowane jako naruszenie, o którym mowa w art., 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez zaniechanie zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania wstrzymałoby bieg sprawy na czas rozstrzygnięcia przez sąd powszechny o uprawnieniu do ekshumacji szczątków O. i J.H. Należy jednak zauważyć, że na wezwanie organu pierwszej instancji z dnia 7 września 2009 r. "[...]" oświadczyli, że nie będą występować do sądu o rozstrzygnięcie sporu. Milczenie w tym względzie wezwanych K.H i T.L. oraz P.H. i G.H. można również przyjąć za brak zamiaru kierowania tej sprawy do sądu powszechnego. Powyższe znajduje potwierdzenie w pisemnych oświadczeniach złożonych w dniach 30 i 31 lipca 2009 r., w których "[...]" wyrazili zgodę na pierwotną ekshumację. W piśmie z dnia 28 lipca 2009 r. pełnomocnik skarżącego i G.H. stwierdził natomiast, że nie uznali oni za konieczne złożenia pozwu o rozstrzygnięcie sporu co do miejsca pochówku, wywodząc, iż jest to obowiązek H.H. W rozpoznawanej sprawie skarżący również nie wykazał, aby podjął działania w tym kierunku. Na marginesie należy zauważyć, że do wystąpienie do sądu powszechnego przez skarżącego nie jest niezbędne uprzednie zawieszenie postępowania administracyjnego. Skarżący miał niewątpliwie świadomość, że spór między osobami, którym przysługuje prawo pochowania zwłok i ich ekshumacji, może być rozstrzygnięty tylko przez sąd powszechny. Prawo pochowania zwłok osoby zmarłej (wraz z prawem do ekshumacji) oraz pamięć o niej stanowi dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego (art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego). Wobec tego, spór między osobami, którym przysługuje prawo pochowania zwłok i ich ekshumacji, nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym, gdyż do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd powszechny. Bezcelowe zatem byłoby zawieszanie postępowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby którakolwiek osób uprawnionych do ekshumacji wyraziła wolę wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu. Z tego też względu nie jest zasadne twierdzenie, że organy administracji powinny były zawiesić postępowanie. Podobnie nie jest uzasadniony zarzut, że nie wykonały one wyroku Sądu z dnia 12 maja 2009 r., poprzez zaniechanie dokonania tej czynności procesowej. Podnieść należy, że w wyroku tym Sąd nie zobowiązał organu do powtórnego zawieszenia postępowania. Podniesione zarzuty nie podważają prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Brak zgody na ponowną ekshumację przodków większości zstępnych O. i J.H. wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji w postępowaniu wszczętym z wniosku skarżącego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.