I OSK 598/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt III SAB/Lu 35/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi W.K. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Lublinie w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 29 listopada 2011 r., III SAB/Lu 35/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę W.K. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Lublinie w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W.K. zarzucił Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Wojskowej Administracji Mieszkaniowej w Lublinie bezczynność polegającą na nie wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie odprawy mieszkaniowej. Zdaniem skarżącego, przysługuje mu ona i powinna być wypłacona na podstawie decyzji administracyjnej. W związku z tym nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, który w swoich wielu pisemnych wyjaśnieniach wskazuje, że odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej i w tym przypadku uprawnienie do przedmiotowej odprawy może zostać zrealizowane wyłącznie w trybie umowy cywilnoprawnej zawartej na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej odrzucenie (jako niedopuszczalnej) ewentualnie o jej oddalenie (jako nieusprawiedliwionej). Odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że rozstrzygające znaczenie ma fakt, że W.K. zwolniono ze służby wojskowej w dniu 30 września 2009 r. i uprawnienia do odprawy mieszkaniowej (w tym sposób załatwienia tej sprawy przez organ) powinny być postrzegane z punktu widzenia przepisów obowiązujących właśnie w tej dacie, a nie w czasie kiedy skarżący złożył wniosek (z dnia 31 maja 2011 r.) o wypłatę przedmiotowej odprawy. Sąd I instancji wskazał, że w dacie kiedy doszło do zwolnienia W.K. z zawodowej służby wojskowej zasady obliczania i wypłacania odprawy mieszkaniowej regulował art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Artykuł ten w ust. 1 określał wysokość odprawy. W ust. 2 ustawodawca przewidział, że odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, a osobą uprawnioną zwalniającą kwaterę, w przypadku jej zajmowania. Ustawodawca zastrzegł w tym przypadku, że zawarcie umowy następuje po przedstawieniu przez osobę uprawnioną jednego z następujących dokumentów: 1) zaświadczenia o nabyciu uprawnień do emerytury wojskowej lub do wojskowej renty inwalidzkiej wydanego przez wojskowy organ emerytalny; 2) zaświadczenia o przyczynach zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wydanego przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz służby stałej pełnił zawodową służbę wojskową, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej lub nie uzyskał uprawnień do wojskowej renty inwalidzkiej; 3) zaświadczenia o związku śmierci żołnierza zawodowego ze służbą wojskową wydanego przez właściwy organ wojskowy; 4) decyzji, o której mowa w ust. 5, wraz z zaświadczeniem o wysłudze lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, wydanym przez właściwy organ wojskowy, jaką żołnierz zawodowy będzie posiadał w ostatnim dniu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Znaczenie art. 47 ust. 1 i 2 komentowanej ustawy należy odczytywać w powiązaniu z treścią jej przepisu art. 23 ust. 1 określającego, że odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej. Sąd wojewódzki podał, iż skarżący jest osobą zwolnioną ze służby przed dniem 1 lipca 2010 r. Stąd też odpada argument, że w grę wchodzi nowe brzmienie art. 47 ust. 2 w/w ustawy, po jej nowelizacji. Dokonano jej z dniem 1 lipca 2010 r. na podstawie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143). W wersji obecnie obowiązującej wskazany wyżej przepis stanowi, że dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia, a wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z wymienionych i wymaganych dokumentów (określonych w ust. 2). W ocenie Sądu, skarżący nie może skutecznie powoływać się na treść tego przepisu i wywodzić na jego podstawie, że organ zobligowany jest do wydania decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę odprawy mieszkaniowej. Taki wniosek wynika z art. 18 ust. 1 w/w ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw. Tenże przepis określa, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy zmienianej ustawy w dotychczasowym brzmieniu. Powołany art. 18 ust. 1 oznacza, że w realiach rozpoznawanej sprawy podstawę do wypłaty odprawy mieszkaniowej stanowić może wyłącznie umowa cywilnoprawna, o której mowa w art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (w brzmieniu tego przepisu w dacie zwolnienia skarżącego ze służby). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dodał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że odprawa mieszkaniowa uregulowana w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ustalana jest umową cywilnoprawną, co oznacza, iż kwestie związane z wysokością odprawy nie stanowią sprawy administracyjnej i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1190/08). Sąd I instancji uznał zatem, że kwestia odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu, nie mieści się w kategorii spraw administracyjnych wyznaczonych treścią art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i odrzucił skargę jako niedopuszczalną na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej W.K. zaskarżył postanowienie Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Lublinie w całości, zarzucając naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), poprzez uznanie za niedopuszczalną skargi na bezczynność w sytuacji gdy organ administracji winien był wydać decyzję administracyjną. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga na bezczynność organu jest pochodną dopuszczalności skargi ponieważ, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy, można ją wnieść jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Kognicja sądu administracyjnego w zakresie bezczynności organów administracji publicznej wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego paragrafu. Chodzi tu o bezczynność organu w sprawach dotyczących wydania decyzji administracyjnej, postanowienia wydawanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem merytoryczne rozpatrzenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej przez sąd administracyjny jest możliwe wyłącznie w sprawach należących do właściwości sądów administracyjnych, gdy skarga dotyczy bezczynności organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W niniejszej sprawie, żądanie kierowane przez W.K., a co za tym idzie skarga na bezczynność, dotyczy niewydania decyzji przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Administracji Mieszkaniowej w Lublinie w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, jakie przepisy należało zastosować, rozpatrując wniosek W.K. o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Czy należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej, czy też obowiązujące w dacie złożenia przez niego wniosku o wypłatę przedmiotowej odprawy. Zgodnie z przepisem art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Odprawa ta przysługuje również żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia ze służby nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Ponadto odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej, zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, jeżeli inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową lub wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami bądź warunkami tej służby, z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze. Należy więc wskazać, że uprawnienie do odprawy mieszkaniowej powstaje w dacie zwalniania żołnierza ze służby. Okolicznością bezsporną jest w niniejszej sprawie, iż W.K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 30 marca 2009 r. i z dniem 31 marca 2009 r. nabył uprawnienia do emerytury wojskowej. Tak więc organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o zakwaterowaniu obowiązujące do 30 czerwca 2010 r., a nie przepisy w brzmieniu od 1 lipca 2010 r. w związku ze złożeniem wniosku o wypłatę odprawy w dniu 31 maja 2011 r. W myśl zaś przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji, a osobą uprawnioną. Wobec tego sprawa wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej miała charakter cywilny, a nie administracyjny. W związku z powyższym brak jest podstaw do przyjęcia, że bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Administracji Mieszkaniowej w Lublinie w przedmiocie wydania decyzji w sprawie odprawy mieszkaniowej może być przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Tym samym, skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07.