VII SA/Wa 1394/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. R. w przedmiocie wymierzenia grzywny Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w W. za niewykonanie wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 października 2006 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1354/06 I. wymierza Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w W. grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych za przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1354/06; II. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w W. na rzecz M. R. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niezałatwienie przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa sprawy, po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1354/06, uchylającego postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] maja 2005 r. Po uprzednim wezwaniu Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa do załatwienia sprawy, zawartym w piśmie z dnia 22 lipca 2009 r., domagała się wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu skargi podała, że wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1354/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz poprzedzające je postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] maja 2005 r. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną, jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 189/08, skargę kasacyjną oddalił. Po zwrocie przez Sąd akt organowi, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. zawiesiła postępowanie w przedmiocie nadania M. R. tytułu rzeczoznawcy, podając jako przesłankę zawieszenia, skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego skargi konstytucyjnej na art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zawieszając z urzędu postępowanie organ powołał się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skarżąca M. R. w dniu 22 lipca 2009 r. złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie nadania jej tytułu rzeczoznawcy – wskazując, iż w przypadku odmowy, złoży do Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu z żądaniem wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedzi na wniosek strony, organ wskazał, że sprawa nadal nie została rozpatrzona przez Trybunał Konstytucyjny. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nie wydała jednak postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skarżąca M. R. w dniu 31 sierpnia 2009 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co do podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie nadania jej tytułu rzeczoznawcy. Pismem z dnia 2 października 2009 r. organ odmówił prowadzenia przedmiotowego postępowania z argumentacją poprzednio wskazaną. Skarżąca w dniu 8 listopada 2010 r. złożyła kolejny wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie nadania jej tytułu rzeczoznawcy, ale i tym razem pismem z dnia 18 listopada 2010 r. organ odmówił prowadzenia przedmiotowego postępowania. Wobec niezałatwienia przez Krajową Komisją Kwalifikacyjną Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa sprawy, pomimo wielokrotnych wezwań i wniosków, brakiem podstaw do zawieszenia postępowania, uchylaniem się od wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, organ w ocenie skarżącej zasługuje na wymierzenie mu grzywny. Organ zignorował bowiem prawomocne wyroki sądów administracyjnych próbując, ze względów formalnych opóźnić wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zaniechanie organu pozwala na zastosowanie restrykcji finansowej w stopniu, wykluczającym dalsze naruszanie prawa. Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa ostatecznym, nie zaskarżanym przez stronę postanowieniem z dnia [...] stycznia zawiesiła postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją przepisu art. 15 Prawa budowlanego, będącego podstawą prawną żądania strony. Do dnia dzisiejszego Trybunał Konstytucyjny wniosku samorządu zawodowego nie rozpatrzył. W związku z tym trwa przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania. O powyższej sytuacji strona była informowana na bieżąco. Nadto brak było podstaw prawnych do wydania przez organ postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W ocenie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa żądanie skargi jest nieuzasadnione. Strona miała pełną możliwość zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania, czego nie uczyniła. Aktualnie zawieszenie postępowania, zgodnie z brzmieniem postanowienia, musi trwać do czasu rozstrzygnięcia wniosku skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego. W okresie zawieszenia postępowania organ nie pozostaje w bezczynności i nie ma prawnej możliwości jego ukarania z tego tytułu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższego wynika, że wymierzenie kary grzywny organowi administracji może nastąpić w przypadku niewydania przez organ rozstrzygnięcia po wyroku sądu uchylającym akt wydany wcześniej przez organ. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku było wymierzenie grzywny z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1354/06 Aby Sąd mógł wymierzyć organowi grzywnę musiały zaistnieć łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze organ musiał pozostawać w bezczynności lub przewlekłości po wyroku uchylającym akt organu, a ponadto strona przed wniesieniem skargi do Sądu musiała wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, obie przesłanki zostały spełnione, dlatego też skarga M. R. zasługiwała na uwzględnienie. Skarżąca, przed złożeniem skargi do Sądu na niewykonanie wyroku, wieloma pismami domagała się wykonania wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1354/06, co w niniejszej sprawie oznaczało prowadzenie postępowania z wniosku z dnia 20 lutego 2006r. o nadanie jej tytułu rzeczoznawcy budowlanego. W piśmie do organu z dnia 22 lipca 2009r. wskazała, iż w wypadku odmowy podjęcia zawieszonego wcześniej postępowania, zwróci się do Sądu Administracyjnego o wymierzenie organowi grzywny - spełniając tym samym warunek formalny dopuszczalności skargi z art. 154 p.p.s.a. Przepis art. 154 § 1 p.p.s.a wprowadza szczególną sankcję dla organu administracji publicznej za bezczynność lub przewlekłość w rozpoznaniu sprawy, występującą po wydaniu wyroku uchylającego wydany w sprawie akt. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem bądź też przewlekłe prowadzenie sprawy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku wyroku uchylającego wydany w sprawie akt, organ administracji ma obowiązek załatwienia sprawy w terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., w szczególności zgodnie z § 1 - bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym termin do załatwienia sprawy należało w takiej sytuacji liczyć od dnia zwrotu przez Sąd akt organowi. W niniejszej sprawie akta wraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1354/06, zostały doręczone Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w dniu 13 października 2008r. Skuteczność orzeczenia sądu administracyjnego, jest ściśle powiązana z zasadą związania organów administracyjnych oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego, uregulowaną w art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, a więc istotne wyjaśnienie przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie, jest wiążąca, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego i to bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ocena prawna traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany przepisów prawa, w wypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w przypadku wzruszenia orzeczenia w przewidzianym trybie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lipca 2008 roku, sygn. akt II SAB/Ol 16/08, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 518483). W tym kontekście należy przypomnieć, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008r. w sprawie o sygn. II GSK 189/08, przesądził kwestię zasadniczą dla rozpoznawanej sprawy, a mianowicie ustalił, że " .... analiza przepisów ustawy o samorządzie zawodowym nie uprawnia do twierdzenia, iż dla załatwienia wniosku skarżącej ustanowiony został organ inny niż właśnie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa.", nadto wskazał: "Nie ulega zatem wątpliwości, iż również w obrębie art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego przewidział kompetencje do orzekania przez organ samorządu zawodowego przyjmując, że właściwy w tym względzie organ samorządu zawodowego istnieje. W takim stanie rzeczy, który znajduje również potwierdzenie w standardach i wymogach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zabiegów interpretacyjnych, mających na celu wskazanie, który z istniejących organów samorządu zawodowego jest właściwy do załatwienia konkretnego podania, nie można było traktować jako niedopuszczalnych, ale należało je określić jako wręcz konieczne w celu zagwarantowania obywatelowi możliwości dochodzenia nadania uprawnień, których uzyskiwanie przewidziano w porządku prawnym. Przeszkodą w tym zakresie nie może być brak staranności ustawodawcy przy redagowaniu treści norm prawnych i wynikłe stąd niejasności. Rolą wykładni jest bowiem właśnie ich usuwanie." Przy takiej ocenie prawnej wynikającej z zapadłych w sprawie wyroków stwierdzić należy, że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nie mogła zawiesić postępowania z uwagi na wątpliwości interpretacyjne wskazane w jej własnym wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego. Wiążący ją bowiem wyrok Sądu Naczelnego przesądził, iż w tej sprawie to właśnie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna posiada kompetencje do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej o nadanie jej tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Z analizy akt sprawy wynika jednak, że po otrzymaniu prawomocnego orzeczenia Sądu wraz z aktami sprawy organ nie podjął stosownych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Od dnia zwrotu akt, to jest od 13 października 2008r. do dnia 29 stycznia 2009r., to jest do zawieszenia postępowania, organ nie prowadził żadnych czynności w sprawie, uchybiając w ten sposób ogólnym zasadom postępowania nakazującym organom administracji działanie wnikliwe i szybkie (art. 12 k.p.a.). Skoro przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. daje podstawę do wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku, to należało wyjaśnić czym w istocie było niewykonanie wyroku w tej sprawie. W ocenie Sądu niewykonaniem wyroku było działanie organu, które nastąpiło po zwrocie akt administracyjnych przez sąd administracyjny, lecz pozostawało w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku. Przy ocenie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1354/06, należało porównać zaniechania lub podjęte działania organu, z tym co organ powinien był zrobić w świetle uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych zapadłych w sparwie. Konieczność uwzględnienia tej relacji wskazuje, że sąd władny był w niniejszej sprawie ocenić wydany przez organ akt w postaci postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...] stycznia 2009r. ( mimo, że jest ostateczny wobec braku jego zaskarżenia przez stronę), jako pozostający w ewidentnej sprzeczności z treścią i sensem rozstrzygnięcia Sądu, które dawało skarżącej prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy przez skarżony organ. Na podkreślenie zasługuje również stanowczość strony w domaganiu się podjęcia zawieszonego postępowania i konsekwentna odmowa jego prowadzenia przez organ. Działanie takie w świetle wskazanego wyroku jest jego ewidentnym niewykonaniem Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco – restrykcyjny. W niniejszej sprawie Sąd, mając na uwadze powyższe przesłanki wymierzył grzywnę w wysokości 5000zł wyrażając przekonanie, iż niewykonanie wyroku nie wynikało z opieszałości organu, a mogło być wyrazem błędnego rozumienia relacji między zawisłą przed Trybunałem sprawą a możliwością prowadzenia postępowania w przedmiocie nadania skarżącej tytułu rzeczoznawcy. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę wniesioną w trybie art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymierzając organowi grzywnę w granicach określonych w art. 154 § 6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.