II OSK 766/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2011r. sygn. akt II SAB/Lu 51/11 w sprawie ze skargi C. w C. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i skargę odrzucić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Lu 51/11, oddalił skargę C. w C. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że C. w C. w dniu 5 sierpnia 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie za pośrednictwem organu (L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.) skargę na przewlekłość postępowania tego organu polegającą na zaniechaniu prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 1993 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Składający skargę wnosił o: 1) stwierdzenie, że przewlekłość organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia w dodatkowym miesięcznym terminie; 3) ponadto o wymierzenie LWINB grzywny przewidzianej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Wniosek w przedmiocie wymierzenia grzywny został zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 31 sierpnia 2011 r. wpisany do repertorium SA pod numerem 668/11 i podlega rozpoznaniu w odrębnej sprawie. Skarżący dołączył do skargi odpis skierowanego przez siebie do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 6 lipca 2011 r. -w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. - wezwania do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 927/09 uchylającego decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz decyzję LWINB z dnia [...] maja 2006 r. dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 1993 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (sklepu). W złożonej w dniu 30 sierpnia 2011 r. odpowiedzi na skargę w przedmiocie przewlekłości postępowania L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że podstawą prawną złożonej skargi jest art. 154 § 1 p.p.s.a., stanowiący m.in. że w razie przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona – po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do załatwienia sprawy – może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd stwierdził, że skargę należy uznać za dopuszczalną, bowiem skarżący spełnił jedyny przewidziany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek jej wniesienia, tj. wezwał organ do wykonania wyroku i załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (pismo pełnomocnika C. w C. z dnia 6 lipca 2011 r.). Następnie po dokonaniu analizy czynności podejmowanych przez organ Sąd uznał, że postępowania nie można uznać za przewlekłe i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył C. w C., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. Naruszenie prawa materialnego, w tym: - przepisów art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a. na skutek błędnej wykładni przez przyjęcie, że przewlekłości postępowania nie można utożsamiać z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 oraz w 36 § 1 i 2 k.p.a., - przepisu art. 36 § 1 i 2 k.p.a. na skutek niewłaściwego zastosowania polegającego na zawiadomieniu strony o przyczynach zwłoki w niezałatwieniu sprawy jednak bez wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. 2. Naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprzedstawienie wyczerpująco stanu sprawy i okoliczności uzasadniających przypisanie organowi zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, ograniczenie się do nazbyt skrótowego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze, a przy tym tylko niektórych zarzutów oraz przez błędne ustalenie, że nie zachodzi przewlekłość postępowania ze względu na to, że powstrzymanie się organu od rozstrzygnięcia sprawy do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. było konieczne - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku obejmuje tą kontrolą także okoliczności, które przesądzają o konieczności odrzucenia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 189 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nieprawidłowo uznał, że podstawą prawną złożonej skargi jest art. 154 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem podstawę do wymierzenia organowi administracji publicznej grzywny za niewykonanie wyroku. Wskazać należy, że jeżeli w skardze skierowanej do Sądu I instancji strona zawrze dwa żądania, tj. stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości postępowania oraz wymierzenie organowi grzywny, będzie to oznaczało, że wniesione zostały dwie niezależne skargi, w dwóch różnych sprawach. Podstawą ewentualnego uwzględnienia pierwszej skargi będzie art. 149 p.p.s.a, natomiast drugiej art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 366-367). Podstawą prawną wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie skarga C. w C. "na przewlekłość postępowania" L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., polegającą na zaniechaniu prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 1993 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie została poprzedzona zażaleniem skierowanym do organu wyższego stopnia. Wyczerpanie natomiast środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym, jest z kolei zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z przyczyn innych niż określone w pkt 1-5 tego przepisu. W związku z powyższym należało uznać, że rozpatrywana przez Sąd I instancji skarga na przewlekłość postępowania nie została wniesiona w warunkach wyczerpania środków zaskarżenia, zatem podlegała ona odrzuceniu przez Sąd I instancji, czego Sąd ten nie dostrzegł. Wobec tego należało uchylić zaskarżony wyrok oraz odrzucić skargę na przewlekłość postępowania skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji postanowienia.